Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Świadczenie wspierające dla osoby z niepełnosprawnością wlicza się do jej dochodu przy ustalaniu odpłatności za usługi opiekuńcze - co powoduje drastyczny wzrost ich kosztów 
• Jednej z takich osób przyznano świadczenie wspierające w wysokości 220% renty socjalnej - 3919 zł. Spowodowało to wzrost miesięcznej opłaty za usługi opiekuńcze z 560 zł do 3700 zł
• Konieczne jest wdrożenie odpowiedniego mechanizmu zabezpieczającego – pisze zastępca RPO Stanisław Trociuk do Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej
• AKTUALIZACJA 20.12.2024: W Ministerstwie trwają analizy w zakresie ewentualnych zmian w systemie udzielania świadczenia wspierającego, w tym w zakresie możliwych rozwiązań problemu poruszonego przez Pana Rzecznika - odpisała podsekretarz stanu Katarzyna Nowakowska

Na tle spraw kierowanych do RPO ujawnił się problem odpłatności za usługi opiekuńcze. Zgodnie z art. 50 ust. 1-4 ustawy o pomocy społecznej osobie samotnej, która z powodu wieku, choroby lub innych przyczyn wymaga pomocy innych osób, a jest jej pozbawiona, przysługuje pomoc w formie usług opiekuńczych lub specjalistycznych usług opiekuńczych. Uprawnionymi mogą być osoby, które wymagają pomocy innych, a nie mogą jej zapewnić rodzina, wspólnie niezamieszkujący małżonek, wstępni, zstępni. 

Usługi te obejmują pomoc przy codziennych potrzebach życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Specjalistyczne usługi opiekuńcze to usługi dostosowane do szczególnych potrzeb wynikających z rodzaju schorzenia lub niepełnosprawności, świadczone przez osoby ze specjalistycznym przygotowaniem.

Dla określenia wysokości odpłatności za usługi opiekuńcze niezbędne jest ustalenie sytuacji dochodowej danej osoby na podstawie art. 8 u.p.s. W jego myśl za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub, w przypadku utraty dochodu, z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, pomniejszoną o miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych, składki na ubezpieczenie zdrowotne oraz ubezpieczenia społeczne czy alimenty. 

Katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak i katalog przychodów od niego odliczanych, ma charakter zamknięty. Tym samym wszelkie przychody - bez względu na tytuł i ich źródło - po odpowiednich pomniejszeniach, stanowią dochód. Art. 8 ust. 3, 4 i 4a u.p.s. nie pozostawiają organom żadnego luzu decyzyjnego, w którego ramach mogłyby, uwzględniając wyjątkowe okoliczności, ustalać dochód osoby ubiegającej się o usługi opiekuńcze.

Z uwagi na zasady ustalania dochodu wprowadzone od 1 stycznia 2024 r. świadczenie wspierające dla osób z niepełnosprawnością stanowi dochód osób ubiegających się o przyznanie usług opiekuńczych. Powoduje to drastyczny wzrost kosztów odpłatności za te usługi. To zaś minimalizuje  korzyści finansowe nowego świadczenia. Niweczy jednocześnie cel świadczenia wspierającego, tj. udzielenie osobom z największymi trudnościami w samodzielnym funkcjonowaniu pomocy służącej częściowemu pokryciu wydatków związanych z zaspokojeniem szczególnych potrzeb życiowych. W niektórych przypadkach wzrost opłat może wręcz doprowadzić do rezygnacji z usług opiekuńczych i negatywnie wpłynąć na społeczny dobrostan osoby wymagającej wsparcia.

W jednej ze spraw skierowanych do RPO osobie z niepełnosprawnością przyznano prawo do świadczenia wspierającego w wysokości 220% renty socjalnej - 3919 zł. Wliczenie do dochodu tego świadczenia wspierającego spowodowało wzrost miesięcznej opłaty za usługi opiekuńcze z 560 zł do  3700 zł. Budzi to niepokój i wymaga zwiększonego nadzoru i kontroli państwa nad rosnącymi kosztami opłat za usługi opiekuńcze. Konieczne jest wdrożenie mechanizmu zabezpieczającego osoby o najniższych dochodach przed skutkami wzrostu kosztów usług opiekuńczych.

Problem był już dostrzeżony przez ustawodawcę na etapie prac legislacyjnych nad ustawą o świadczeniu wspierającym. Po rozpatrzeniu uchwalonej przez Sejm ustawy Senat wprowadził do niej poprawkę, że świadczenie wspierające nie będzie wliczane do dochodu przy ustalaniu odpłatności za usługi opiekuńcze. Poprawka Senatu nie została jednak przyjęta.

Zasadnicze czynniki wpływające na koszt usług opiekuńczych i wysokość odpłatności to: 

• miejsce zamieszkania (ustalenie kosztu usług opiekuńczych i zasad odpłatności należy do władz gminy); 
• wysokość progów dochodowych określonych w u.p.s i uzyskiwany dochód, ponieważ najczęściej gminy określają, że nie ponosi odpłatności osoba, która ma  dochody poniżej kryterium dochodowego - 600 zł na osobę w rodzinie i 776 zł dla osoby samotnie gospodarującej, w przypadku przekroczenia wskazanego kryterium pobierający usługi ponosi częściową odpłatność - tym większą im większe przekroczenie aż do 100% określonej przez gminę ceny danej usługi; 
• wysokość minimalnego wynagrodzenia za pracę i wysokość minimalnej stawki godzinowej; gminy przy określeniu kosztu godziny usługi opiekuńczej i specjalistycznej usługi opiekuńczej bazują najczęściej na minimalnej stawce godzinowej w danym roku kalendarzowym wskazywanej w rozporządzeniu Rady Ministrów. 

Ciężar odpowiedzialności za warunki przyznawania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze spoczywa ostatecznie na samorządzie gminnym. Gminy jednak nie reagują adekwatnie do zmieniających się uwarunkowań poprzez stosowną modyfikację uchwał.

W opinii RPO aktualna sytuacja wskazuje nie tylko na konieczność działań interwencyjnych i osłonowych, ale także ogólnokrajowej analizy potrzeb w zakresie usług opiekuńczych, efektywności ich udzielania oraz dostępności. W myśl art. 23 u.p.s. w kompetencji Ministra Rodziny i Polityki Społecznej leży opracowywanie i finansowanie programów osłonowych oraz finansowe wspieranie programów w obszarze pomocy społecznej realizowanych przez jednostki samorządu terytorialnego. 

Dlatego ZRPO Stanisław Trociuk prosi min. Agnieszkę Dziemianowicz-Bąk o stanowisko oraz rozważenie podjęcia stosownych działań.

Odpowiedź Katarzyny Nowakowskiej, podsekretarz stanu w MRPiPS  

Zgodnie z art. 8 ust. 3 ustawy z dnia 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej (Dz. U. z 2024 r. poz. 1283 i 1572) za dochód uważa się sumę miesięcznych przychodów z miesiąca poprzedzającego złożenie wniosku lub w przypadku utraty dochodu z miesiąca, w którym wniosek został złożony, bez względu na tytuł i źródło ich uzyskania, jeżeli ustawa nie stanowi inaczej, pomniejszoną o:

1)    miesięczne obciążenie podatkiem dochodowym od osób fizycznych i koszty uzyskania przychodu;
2)    składki na ubezpieczenie zdrowotne określone w przepisach o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych oraz ubezpieczenia społeczne określone w odrębnych przepisach;
3)    kwotę alimentów świadczonych na rzecz innych osób.

Katalog obciążeń pomniejszających dochód, jak i katalog przychodów odliczanych od dochodu określony w art. 8 ust. 3 i 4 oraz 4a ustawy jest na gruncie tej ustawy zamknięty, a co za tym idzie – każdy pozostały rodzaj dochodu niewymieniony w ww. regulacjach należy wliczyć do dochodu osoby/rodziny.

Świadczenie wspierające nie zostało wyłączone z dochodu i z tego względu jest uwzględniane w dochodzie osoby pobierającej lub ubiegającej się o świadczenie z pomocy społecznej. Fakt wliczania bądź niewliczania tego świadczenia do dochodu obliczanego na podstawie innych przepisów nie ma wpływu na przepisy ustawy o pomocy społecznej.

Odnosząc się do kwestii odpłatności za usługi opiekuńcze należy wskazać, że organizowanie oraz świadczenie usług opiekuńczych, w tym specjalistycznych, w miejscu zamieszkania jest zadaniem własnym gminy o charakterze obowiązkowym, finansowanym ze środków własnych gminy.

To jednostka samorządu terytorialnego decyduje, w jaki sposób zamierza realizować przedmiotowe zadanie. Tym samym to ośrodek pomocy społecznej, przyznając usługi opiekuńcze, ustala ich zakres, okres i miejsce świadczenia. Rada Gminy określa w drodze uchwały, szczegółowe warunki przyznania i odpłatności za usługi opiekuńcze i specjalistyczne usługi opiekuńcze, z wyłączeniem specjalistycznych usług opiekuńczych dla osób z zaburzeniami psychicznymi, oraz szczegółowe warunki lub całkowitego zwolnienia od opłat, jak również tryb ich pobierania. Wysokość odpłatności w % od kosztu usługi osoby samotnie gospodarującej oraz osoby w rodzinie jest ustalana według kryterium dochodowego określonego przepisami ustawy o pomocy społecznej – obecnie odpowiednio 776 zł i 600 zł, a od dnia 1 stycznia 2025 r. - 1010 zł i 823 zł.

Ustawa o pomocy społecznej zawiera w swych przepisach generalną zasadę stanowiącą, iż wydatki na usługi, pomoc rzeczową, zasiłki na ekonomiczne usamodzielnienie, zasiłki okresowe i zasiłki celowe przyznane pod warunkiem zwrotu podlegają zwrotowi w części lub w całości, jeżeli dochód na osobę w rodzinie osoby zobowiązanej do zwrotu wydatków przekracza kwotę kryterium dochodowego (art. 96 ust. 2 ustawy o pomocy społecznej).

Tym samym, jeśli osoba nie przekroczy kryterium dochodowego, nie ponosi odpłatności. W przypadku przekroczenia osoba korzystająca ponosi częściową odpłatność, tym większą im większe jest przekroczenie (aż do 100% ceny danej usługi).
Należy zauważyć, że celem ustanowienia świadczenia wspierającego było udzielenie osobom z największymi trudnościami w samodzielnym funkcjonowaniu pomocy służącej częściowemu pokryciu wydatków związanych z zaspokojeniem szczególnych potrzeb życiowych tych osób.

Z uwagi na przepis art. 69 ustawy z dnia 7 lipca 2023 r. o świadczeniu wspierającym (Dz. U. poz. 1429 i 2760) zgodnie z którym minister właściwy do spraw zabezpieczenia społecznego, po upływie roku od dnia wejścia w życie ustawy, dokona przeglądu stosowania przepisów ustawy, w chwili obecnej w Ministerstwie Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej trwają analizy w zakresie ewentualnych zmian w systemie udzielania świadczenia wspierającego, w tym w zakresie możliwych rozwiązań problemu poruszonego przez Pana Rzecznika.

Ponadto informuję, że zarządzeniem nr 24 Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej z dnia 27 czerwca 2024 r. powołany został Zespół do spraw reformy systemu pomocy społecznej jako organ opiniodawczo-doradczy Ministra.

Do zadań Zespołu, w skład którego weszli zarówno eksperci jak i praktycy, będzie należało dokonanie analizy i oceny skuteczności i adekwatności istniejących rozwiązań w ramach systemu pomocy społecznej w Polsce, dostępności świadczeń, usług i innych form wsparcia w ramach systemu pomocy społecznej oraz sytuacji pracowników systemu pomocy społecznej i na tej podstawie opracowanie propozycji rozwiązań systemowych i prawnych reformujących system pomocy społecznej.

Mając na względzie powyższe, wskazana przez Pana Rzecznika kwestia konieczności dokonania szerszej analizy potrzeb w zakresie usług opiekuńczych, efektywności ich udzielania oraz dostępności zostanie przekazana do analizy w bieżących pracach Zespołu.

III.7065.398.2024