Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Pierwszeństwo do świadczenia uzupełniającego ma matka wychowująca co najmniej czworo dzieci
• Ojciec wychowujący co najmniej czworo dzieci nabędzie uprawnienie tylko wobec śmierci matki dzieci, ich porzucenia przez nią albo długotrwałego zaprzestania ich wychowywania
• Takie zróżnicowanie nie znajduje racjonalnego uzasadnienia - ocenia Rzecznik Praw Obywatelskich
• Nie służy ono zapewnieniu realizacji wartości konstytucyjnych, w tym faktycznej równości kobiet i mężczyzn
• AKTUALIZACJA 1.10.2024: Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uważa za zasadne podjęcie dyskusji, poprzedzonej stosownymi analizami prawnymi i finansowymi, w zakresie ukształtowania przesłanek przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego dla ojców.

Marcin Wiącek prosi minister rodziny, pracy i polityki społecznej Agnieszkę Dziemianowicz-Bąk o rozważenie zasadności podjęcia stosownych działań legislacyjnych.

Na tle jednej ze spraw skierowanych do RPO ujawnił się problem dostępu ojca wychowującego co najmniej czworo dzieci do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego.

Celem ustawy o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym jest zapewnienie niezbędnych środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub innej działalności zarobkowej albo ich nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci. 

Art. 3 ust. 1 ustawy o r.ś.u. stanowi, że świadczenie to może być przyznane:

• matce, która urodziła i wychowała lub wychowała co najmniej czworo dzieci (pkt 1); 
• ojcu, który wychował co najmniej czworo dzieci, w przypadku śmierci matki dzieci albo porzucenia dzieci przez matkę lub w przypadku długotrwałego zaprzestania wychowywania dzieci przez matkę (pkt 2).

Ustawa jednoznacznie uzależnia zatem prawo ojca do świadczenia od określonych przesłanek związanych z matką. Ojcu przysługuje prawo do świadczenia wyłącznie, gdy nie może skorzystać z niego matka. Zostało zatem ono unormowane zasadniczo odmiennie od uprawnienia matki, a wręcz potraktowane jako zastępcze i posiłkowe. 

W opinii RPO takie ukształtowanie prawa ojca do świadczenia może budzić zasadnicze wątpliwości co do zgodności art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o r.ś.u. z art. 33 ust. 1 i 2 Konstytucji RP.

Założenie ustawodawcy, że pierwszeństwo do uzyskania świadczenia ma matka wychowująca co najmniej czworo dzieci, a ojciec wychowujący co najmniej czworo dzieci nabędzie uprawnienie tylko w ograniczonych ściśle warunkach (śmierć matki dzieci, porzucenie dzieci albo długotrwałe zaprzestania wychowywania dzieci) w sposób nierówny traktuje rodziców dzieci. 

Może to prowadzić do powielania i utrwalania nieuprawnionych twierdzeń, że w realizacji prawa rodziców do wychowania dzieci to prawo matki nabiera uprzywilejowanego charakteru, a w zakresie obowiązków rodzicielskich, obowiązek wychowywania dzieci obciąża co do zasady matkę, a jedynie w wyjątkowych przypadkach ojca.

Przesądzając o pierwszeństwie kobiety/matki w realizacji prawa do świadczenia w porównaniu z mężczyzną/ojcem - gdy oboje spełniają warunki uzyskania świadczenia z tytułu wychowania co najmniej czworga dzieci - ustawodawca wprowadził nierówność w prawach i obowiązkach rodziców dzieci. Zróżnicowanie takie, w ocenie Rzecznika, nie znajduje racjonalnego uzasadnienia.

Art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy pośrednio wkracza w sferę wolnych od ingerencji państwa wyborów rodziców wychowujących dzieci. Nie wiąże tego wkroczenia z żadnymi okolicznościami znajdującymi oparcie w przepisach prawa i normach konstytucyjnych.

Art. 18 Konstytucji RP statuuje zasadę ochrony małżeństwa i rodziny. Rodzicielstwo, jako określenie konstytucyjne, zostało wprowadzone do art. 18 przede wszystkim dlatego, by nie nastąpiło konstytucyjne pominięcie roli ojca. Rodzicielstwo odnosi się więc zarówno do matki, jak i do ojca. 

Znajduje to rozwinięcie w art. 48 Konstytucji, regulującym prawo rodziców do wychowania dzieci oraz warunki ingerencji państwa w prawa rodzicielskie. Celem jest zagwarantowanie rodzicom konstytucyjnej ochrony ich praw przed dowolną i arbitralną ingerencją państwa.

Prawa rodzicielskie nie mają charakteru absolutnego i mogą zostać ograniczone, a nawet całkowicie odebrane. Może to nastąpić wyłącznie w przypadkach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądowego. Władza rodzicielska przysługuje obojgu rodzicom i obejmuje w szczególności obowiązek i prawo do sprawowania pieczy nad osobą i majątkiem dziecka oraz do wychowania dziecka. Rodzice, którzy nie mają pełnej zdolności do czynności prawnych uczestniczą w sprawowaniu bieżącej pieczy nad osobą dziecka i w jego wychowaniu, chyba że sąd opiekuńczy ze względu na dobro dziecka postanowi inaczej.

Zgodnie z art. 33 Konstytucji RP kobieta i mężczyzna mają równe prawa w życiu rodzinnym, politycznym, społecznym i gospodarczym. Kobieta i mężczyzna mają w szczególności równe prawo do kształcenia, zatrudnienia i awansów, do jednakowego wynagrodzenia za pracę jednakowej wartości, do zabezpieczenia społecznego oraz do zajmowania stanowisk, pełnienia funkcji oraz uzyskiwania godności publicznych i odznaczeń.

Nakaz równego traktowania kobiet i mężczyzn oznacza, że obie grupy należy traktować tak samo, gdy znajdują się w identycznej lub podobnej sytuacji, oraz traktować je odmiennie, gdy znajdują się w odmiennej sytuacji faktycznej. 

W kwestii dostępu ojca wychowującego co najmniej czworo dzieci do rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego Rzecznik uzyskał stanowisko Departamentu Ubezpieczeń Społecznych MRPiPS. Wynika z niego, że „nie można zgodzić się z zawartym w wystąpieniu (...) stwierdzeniem, iż przepis określający krąg osób uprawnionych do uzyskania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego dyskryminuje ojców, którzy (w przeciwieństwie do matek) nie mają co do zasady możliwości otrzymania świadczenia. Świadczenie to przysługuje ojcu w przypadku śmierci matki lub porzucenia dzieci przez matkę, analogicznie jak w przypadku prawa do urlopu macierzyńskiego i zasiłków macierzyńskich, a także w razie długotrwałego zaprzestania sprawowania przez nią opieki".

Analiza tych wyjaśnień nie rozwiewa wątpliwości Rzecznika odnośnie kształtu art. 3 ust. 1 pkt 2 ustawy o r.ś.u., który nie służy zapewnieniu realizacji wskazanych wyżej wartości konstytucyjnych, w tym faktycznej równości kobiet i mężczyzn.

Różnicując prawo do świadczenia, ustawodawca dokonał arbitralnego podziału obowiązków rodziców związanych z wychowywaniem dzieci, przesądzając, że matka nie tylko urodziła, ale także co do zasady zajmowała się wychowywaniem dzieci. 

Wyłączono tym samym możliwość dokonania przez rodziców swobodnego wyboru w tym zakresie na podstawie indywidualnej sytuacji rodziny. Wychowywanie dzieci przez ojca, w perspektywie uprawnienia do świadczenia, zostało ograniczone do sytuacji, w których było ono konieczne ze względu na wystąpienie po stronie matki istotnych życiowo przeszkód uniemożliwiających jej wypełnianie obowiązków wychowywania dzieci. Omawiana norma wyklucza możliwość przyznania świadczenia ojcu w sytuacji, gdy wychowywanie dzieci przez matkę było możliwe, lecz z jakiś względów praktycznych to ojciec zdecydował się na rezygnację z zatrudnienia. Taka ingerencja ustawodawcy w życie rodzinne nie jest dostatecznie uzasadniona innymi wartościami konstytucyjnymi.

Z uzasadnienia projektu ustawy o r.ś.u. wynika, że jej podstawowym celem jest zapewnienie środków utrzymania osobom, które zrezygnowały z zatrudnienia lub go nie podjęły ze względu na wychowywanie dzieci w rodzinach wielodzietnych. Podkreślano ważną z punktu widzenia rozwoju kraju funkcję społeczną pełnioną przez rodziców, w większości kobiety, związaną z wychowaniem dzieci. 

W art. 3 ust. 1 ustawy r.ś.u przesądzono, że wychowaniem dzieci zajmowała się przede wszystkim matka. Wprowadzono dyskryminującą ojca dzieci nierówność w prawie do świadczenia poprzez uzależnienie go nie tyle od spełnienia kryterium wychowania co najmniej czworga dzieci, ile przede wszystkim od przesłanek związanych z osobą matki, uniemożliwiających jej udział w wychowaniu dzieci. Równocześnie na matkę nie nałożono  obowiązku wykazania takich przesłanek związanych z osobą ojca.

Warto też wskazać na argumentację z uzasadnienia wyroku Trybunału Konstytucyjnego z 6 lipca 1999 r. (sprawa P 8/98). Uznano w nim, że § 2 rozporządzenia Rady Ministrów z 15 maja 1989 r. w sprawie uprawnień do wcześniejszej emerytury pracowników opiekujących się dziećmi wymagającymi stałej opieki, w zakresie w jakim narusza prawo wyboru rodziców dziecka, uzależniając prawo ojca do przejścia na wcześniejszą emeryturę od określonych w tym przepisie przesłanek związanych z osobą matki - jest niezgodny z art. 33 Konstytucji.

Rzecznik prosi Panią Minister o stanowisko i rozważenie zasadności podjęcia stosownych działań legislacyjnych.

Odpowiedź Sebastiana Gajewskiego, podsekretarza stanu w MRPiPS

Rodzicielskie świadczenie uzupełniające przewidziane w ustawie z dnia 31 stycznia 2019 roku o rodzicielskim świadczeniu uzupełniającym (Dz. U. z 2022 r. poz. 1051) służy zagwarantowaniu prawa do zabezpieczenia społecznego ze względu na osiągnięcie powszechnego wieku emerytalnego osobom, które nie nabyły prawa do minimalnej emerytury lub minimalnej renty i nie posiadają dochodu zapewniającego niezbędne środki utrzymania, a stan ten powstał - w założeniu - wskutek ograniczenia aktywności zawodowej i innej aktywności ekonomicznej w związku z wychowaniem co najmniej czworga dzieci. Wskazać należy, że świadczenie to przysługuje w pierwszej kolejności matkom, które urodziły i wychowały co najmniej czworo dzieci, a ojcom jedynie wówczas, gdy matka zmarła, porzuciła dzieci lub w sposób długotrwały zaprzestała wychowywania dzieci. Świadczenie to jest przy tym przyznawane w ramach uznania administracyjnego.

Właściwością prawa zabezpieczenia społecznego jest schematyzm. Przejawia się on w posługiwaniu się przez normy tej dziedziny prawa typowym, schematycznym obrazem sytuacji społeczno-ekonomicznej i potrzeb jednostki, które przekładają się na przesłanki nabycia lub przyznania uprawnień do świadczeń. W rezultacie prawo zabezpieczenia społecznego w ograniczonym stopniu uwzględnia indywidualne, nietypowe sytuacje, w których znajduje się jednostka. Przejawem takiego schematyzmu jest konstrukcja rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego. Przesłanki przyznania tego świadczenia odzwierciedlają typowy, powszechny podział ról społecznych związanych z obowiązkami rodzicielskim, który obowiązywał w przeszłości, a także jego konsekwencje w sferze istotnej ubezpieczeniowo aktywności społeczno-ekonomicznej jednostki. Z tych powodów ustawodawca posłużył się domniemaniem, z którego wynika, że z jednej strony matki wykonywały większość obowiązków związanych z pełnieniem roli rodzica, a z drugiej, że to w odniesieniu do nich podejmowanie ról rodzicielskich wiązało się z nienabyciem prawa do co najmniej minimalnej emerytury lub minimalnej renty. Przyjęta konstrukcja stanowi więc przejaw uprzywilejowania wyrównawczego kobiet, które jak podkreśla się w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego pozostaje uzasadnione na gruncie obowiązującej ustawy zasadniczej.

Wskazać jednak należy, że granicą w stosowaniu schematyzmu w prawie zabezpieczenia społecznego musi być jego zakotwiczenie w realiach społeczno-ekonomicznych i kulturowych oraz wartościach konstytucyjnych. W tym kontekście nie można nie dostrzec, że z jednej strony w polskim społeczeństwie zachodzą od lat przemiany społeczno-kulturowe, których rezultatem jest większe zaangażowanie ojców w proces wychowania dzieci, a z drugie strony - że przedmiotem ochrony konstytucyjnej jest nie tylko macierzyństwo, ale i rodzicielstwo (art. 18 Konstytucji RP), zaś podział ról związanych z wychowaniem dzieci mieści się w sferze konstytucyjnej autonomii rodziny (art. 48 Konstytucji RP). W ocenie Ministra Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej okoliczności te powinny być brane pod uwagę przy kształtowaniu przesłanek nabycia lub przyznania uprawnień do świadczeń z zabezpieczenia społecznego, które odwołują się do pełnienia ról rodzicielskich.

Z tych powodów Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uważa za zasadne podjęcie dyskusji, poprzedzonej stosownymi analizami prawnymi i finansowymi, w zakresie ukształtowania przesłanek przyznania rodzicielskiego świadczenia uzupełniającego dla ojców.

III.7067.1.2024