Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Obywatelowi opiekującemu się matką z niepełnosprawnością odmówiono świadczenia pielęgnacyjnego m.in. dlatego, że wraz z nimi mieszka też brat - osoba również zobowiązana do opieki nad matką  
• Wojewódzki Sąd Administracyjny wskazał ponadto na brak związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją wnioskodawcy z zatrudnienia a koniecznością opieki 
• Przy prawidłowej wykładni przepisów wnioskodawca byłby uprawniony do wsparcia, bo sam fakt brak gotowości lub możliwości opieki nad matką przez rodzeństwo nie rzutuje na prawo osoby do świadczenia pielęgnacyjnego - argumentuje Rzecznik Praw Obywatelskich w skardze kasacyjnej.
• Ustawodawca nie przewidział bowiem takiej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia 
• AKTUALIZACJA 24.10.2024: 19 września 2024 r. Naczelny Sąd Administracyjny (sygn. akt I OSK 2283/23) uchylił zaskarżony wyrok oraz obie decyzje administracyjne
• NSA wskazał, że gdy jedno z rodzeństwa, które sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Taki pogląd jest w zasadzie jednolity w najnowszym orzecznictwie NSA.

Zastępca RPO Stanisław Trociuk składa skargę kasacyjną do NSA na korzyść obywatela. Wnosi o uchylenie wyroku WSA oraz decyzji SKO i organu administracji.

Historia sprawy 

Obywatel wystąpił do  Ośrodka Pomocy Społecznej o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego - w związku z koniecznością opieki nad matką, mającą orzeczenie o znacznym stopniu niepełnosprawności (której daty nie da się ustalić). Dyrektor Ośrodka odmówił, gdyż niepełnosprawność "powstała po ukończeniu 18. lub 25. roku życia".

Samorządowe Kolegium Odwoławcze utrzymało w mocy zaskarżoną decyzję. Uznano brak wymaganego przez art. 17 ust. 1 ustawy o świadczeniach rodzinnych związku pomiędzy rezygnacją z zatrudnienia przez stronę a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Wskazano ponadto, że wraz z wnioskodawcą i matką mieszka też jego brat, który również ma obowiązek podjąć opiekę wobec matki.

Obywatel zaskarżył to rozstrzygnięcie do WSA. Argumentował, że stan zdrowia matki i potrzeba zapewnienia jej opieki były powodem, że przez ostatnie 3 lata był zatrudniony tylko na część etatu. Choroba matki nie była jeszcze aż tak posunięta i umożliwiała pracę na 1/4 etatu i możliwość zarobkowania. Potem jej zdrowie bardzo się pogorszyło, co spowodowało wystąpienie o ustalenie niepełnosprawności. Brat pracuje zawodowo na pełny etat  i nie jest w stanie zapewnić matce stałej opieki.

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę. Wskazał, że organy prawidłowo oceniły, iż rozwiązanie dotychczasowego stosunku pracy i niepodejmowanie kolejnego zatrudnienia nie miało bezpośredniego związku z koniecznością sprawowania opieki. Dodał, że art. 17 ust. 1 u.ś.r., należy stosować wyłącznie do takich stanów faktycznych, gdzie zakres opieki wyklucza możliwość podjęcia jakiejkolwiek pracy zarobkowej. 

Sąd podzielił pogląd, że nawet wykonywanie zatrudnienia przez dzieci osoby wymagającej opieki nie stanowi obiektywnej okoliczności przesądzającej o tym, że nie są one w stanie sprawować opieki nad rodzicem. Mimo niekwestionowanego złego stanu zdrowia matki  i konieczności pomocy syna, samo sprawowanie opieki nie stanowi w świetle art. 17 ust. 1 samodzielnej podstawy do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego - wskazał.

Wniosek RPO do NSA 

RPO zarzucił wyrokowi  WSA naruszenie przepisów prawa materialnego, mające wpływ na wynik sprawy tj. art. 17 ust. 1 pkt 4 ustawy poprzez błędną wykładnię polegającą na:

• pominięciu prawnie uzasadnionych celów wskazanej ustawy,
• przyjęciu, że faktyczne sprawowanie opieki nad niepełnosprawną w stopniu znacznym matką nie jest wystarczające do uzyskania prawa do świadczenia pielęgnacyjnego, gdyż ma ona dwóch synów, a samo istnienie po stronie brata potencjalnego obowiązku alimentacyjnego względem matki uprawnia organ administracji do wkraczania w kompetencje zastrzeżone dla sądu powszechnego poprzez ocenę możliwości sprawowania przez brata strony opieki nad matką w kontekście realizacji nieskonkretyzowanego obowiązku alimentacyjnego, co w konsekwencji doprowadziło do nieuprawnionej konstatacji, że kwestia realizacji potencjalnego obowiązku alimentacyjnego przez brata może stanowić kryterium negatywne do przyznania stronie świadczenia pielęgnacyjnego,
• przyjęciu, że w sytuacji, gdy o świadczenie pielęgnacyjne w związku z koniecznością sprawowania opieki nad matką ubiega się jedno z dzieci, to brak po stronie pozostałych dzieci obiektywnych przeszkód do wywiązywania się z obowiązku alimentacyjnego względem matki, może stanowić okoliczność przesądzającą o braku podstaw do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego wobec niespełnienia wynikającego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymogu istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem (rezygnacją z) zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej, a sprawowaniem opieki.

Argumentacja RPO

Nie sposób zgodzić się ze stanowiskiem WSA co do wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4. Sąd wadliwie uznał, że przy ubieganiu się o prawo do świadczenia pielęgnacyjnego przez jedno z dzieci osoby wymagającej wsparcia dopuszczalne jest - w ramach badania istnienia określonego w art. 17 ust. 1 u.ś.r. związku przyczynowo- skutkowego - czynienie ustaleń odnośnie pozostałych dzieci oraz ich możliwości wywiązywania się z obowiązku opieki, a także dokonywanie oceny, czy po stronie osób potencjalnie zobowiązanych do alimentacji w równym stopniu co wnioskodawca istnieją obiektywne przesłanki uniemożliwiające udzielenie wsparcia.

Zdaniem Rzecznika, przy prawidłowej wykładni art. 17 ust. 1 pkt 4 strona byłaby osobą uprawnioną do uzyskania świadczenia pielęgnacyjnego. Sam fakt posiadania rodzeństwa oraz nawet brak z ich strony gotowości lub możliwości wspierania matki z niepełnosprawnością nie rzutuje na prawo do świadczenia pielęgnacyjnego. Pozostaje też bez wpływu na ocenę zaistnienia związku przyczynowo-skutkowego między rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia przez stronę a koniecznością sprawowania opieki.

Matka wnioskodawcy w międzyczasie wprawdzie już zmarła, ale wobec faktu, że uprawnienie do świadczenia pielęgnacyjnego jest powiązane z datą złożenia wniosku i faktycznym sprawowaniem opieki, to jest on uprawniony do uzyskania świadczenia za okres od dnia złożenia wniosku do dnia śmierci matki.

W ocenie RPO gdyby ustawodawca chciał uzależnić prawo do uzyskania świadczenia przez jedną z osób spokrewnionych w pierwszym stopniu z osobą wymagającą wsparcia od ustalenia możliwości sprawowania opieki przez wszystkie osoby spokrewnione w pierwszym stopniu, to wprost określiłby to w ustawie. Żaden przepis u.ś.r. takiego wymogu nie zawiera.

Istnienie względem matki obowiązku alimentacyjnego brata i jego możliwość sprawowania opieki pozostaje bez wpływu na uprawnienie strony do świadczenia. Gdy opieki podejmuje się jeden z członków rodziny, spokrewniony w pierwszym stopniu z osobą wymagającą opieki, brak jest podstaw do odmowy z uwagi na istnienie innej osoby z tego samego kręgu zobowiązanych do alimentacji, która mogłyby świadczyć pomoc. Ustawodawca nie przewidział takiej negatywnej przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego – co już uznawały sądy administracyjne.

Przyczyna dla której odmówiono prawa do świadczenia - tj. brak związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia a podjęciem opieki nad matką z uwagi na brak obiektywnych przesłanek do podjęcia opieki przez brata - nie znajduje oparcia w przepisach prawa.

W ocenie RPO prawidłowe odczytanie art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. prowadzi do wniosku, że strona ubiegająca się o świadczenie w związku z koniecznością zapewnienia opieki matce jest osobą uprawnioną do świadczenia.  Fakt posiadania brata, jak i brak po jego stronie obiektywnych przeszkód do wywiązania się z obowiązku alimentacyjnego względem matki, nie może skutkować odmową przyznania świadczenia z uwagi na niespełnienie wynikającego z art. 17 ust. 1 u.ś.r. wymogu istnienia związku przyczynowo-skutkowego pomiędzy rezygnacją lub niepodejmowaniem zatrudnienia lub innej pracy zarobkowej a podjęciem lub sprawowaniem opieki.

Wyrok WSA zapadł zatem z naruszeniem  przepisu prawa materialnego, co miało istotny wpływ na wynik sprawy. Uzasadnia to wniosek o uchylenie wyroku i merytoryczne rozstrzygnięcie skargi kasacyjnej przez NSA.

Najważniejsze motywy pisemne rozstrzygnięcia NSA 

W  orzecznictwie NSA ukształtowało się stanowisko, że przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie określa tego, która z osób, tj. czy wnioskodawca, czy może ktoś z rodzeństwa, winna sprawować opiekę nad niepełnosprawnym członkiem rodziny i jakimi kryteriami należy się kierować przy wskazaniu takiej osoby. W takiej sytuacji nie powinno być podważane, iż rozstrzygnięcie tej kwestii należy pozostawić samej rodzinie.

W sytuacji zatem, gdy jedno z uprawnionych w pierwszej kolejności dzieci podopiecznego zwraca się o przyznanie takiego świadczenia, to nie ma podstaw pozbawienia go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci osoby wymagającej opieki. Ustawodawca takiego wymogu nie przewidział w stosunku do osób należących do tej samej grupy alimentacyjnej. Wymóg ten dotyczy jedynie osób z różnych grup alimentacyjnych. W stosunku do pozostałych sytuacji znajdą zastosowanie ogólne zasady i przesłanki przyznawania tego świadczenia, a wśród nich przesłanka faktycznego sprawowania opieki.

Zatem w sytuacji gdy jedno z rodzeństwa, które w rzeczywistości sprawuje pełną opiekę nad rodzicem i z tego tytułu zrezygnowało z pracy bądź nie podejmuje zatrudnienia, ubiega się o świadczenie pielęgnacyjne, nie ma podstaw do pozbawiania go tego prawa z tego powodu, że żyją inne dzieci, które również taki obowiązek alimentacyjny mogą wypełniać, ale nie zwróciły się o przyznanie świadczenia pielęgnacyjnego. Taki pogląd jest w zasadzie jednolity w najnowszym orzecznictwie NSA.

Stwierdzić trzeba, że z art. 17 ust. 1 u.ś.r. nie wynika, aby przeszkodą do przyznania świadczenia pielęgnacyjnego była okoliczność istnienia, oprócz skarżącego, rodzeństwa należącego do pierwszej grupy zobowiązanych alimentacyjnie i uprawnionych do złożenia wniosku o ustalenie prawa do świadczenia pielęgnacyjnego. Powołany przepis wśród wyraźnie określonych negatywnych i pozytywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego, nie przewiduje takiej negatywnej przesłanki.

Nie można zgodzić się również ze stanowiskiem sądu I instancji, iż w kontekście świadczenia pielęgnacyjnego, pomoc jest możliwa jedynie wówczas, gdy wnioskodawca wykaże w sposób niebudzący wątpliwości, że wyczerpał wszystkie inne możliwości zapewnienia opieki osobie niezdolnej do samodzielnej egzystencji (w tym m. in. możliwości oparte na współdziałaniu wszystkich dzieci osoby potrzebującej, ewentualnie z możliwości zatrudnienia opiekuna, czy skorzystanie z usług opiekuńczych sfinansowanych przez osoby zobowiązane do alimentacji). Przepis art. 17 ust. 1 u.ś.r. takiego wymogu nie ustanawia, natomiast wyraźnie określa podmiotowe i przedmiotowe oraz pozytywne i negatywne przesłanki przyznania świadczenia pielęgnacyjnego. Jest to zatem wymóg pozaustawowy i słusznie podniosła strona skarżąca kasacyjnie, iż niedopuszczalne jest wprowadzanie przez sąd administracyjny, dodatkowych, nieprzewidzianych w u.ś.r., negatywnych przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego.

Uszło uwadze sądu I instancji, iż odesłanie zawarte w art. 17 ust. 1 pkt 4 u.ś.r. do przepisów k.r.o. ma ograniczony charakter w tym znaczeniu, że nie daje podstaw w procesie wykładni do odwoływania się do przepisów k.r.o. w zakresie szerszym, niż to wynika z odesłania. W kwestii kryteriów i przesłanek przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ustawa o świadczeniach rodzinnych ma charakter autonomiczny.

Zatem całkowicie nieuprawnione jest stanowisko sądu I instancji o niewystępowaniu związku przyczynowo  skutkowego między rezygnacją przez skarżącego z zatrudnienia, a sprawowaną przez niego opieką nad niepełnosprawną matką, w sytuacji istnienie jeszcze innych osób zobowiązanych do alimentacji wobec osoby niepełnosprawnej.

Sąd I instancji dopuścił się zatem naruszenia art. 17 ust. 1 pkt 4 uśr poprzez jego błędną wykładnię, akceptując stanowisko organu odwoławczego o braku związku przyczynowego pomiędzy niepodejmowaniem zatrudnienia przez skarżącego, a koniecznością sprawowania opieki nad matką. Wadliwe jest stanowisko, że w niniejszej sprawie można odmówić przyznania świadczenia pielęgnacyjnego ze względu na potencjalną możliwość brania udziału w sprawowaniu opieki nad matką.

III.7064.709.2023