Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Powierzenie Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu spraw dyscyplinarnych sędziów spowoduje istotne przeciążenie NSA, zagrażające jego prawidłowemu funkcjonowaniu
• Aktualny tryb powoływania sędziów wciąż nie daje wystarczających gwarancji niezależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej
• Orzeczenia NSA w tych sprawach nadal będą mogły być zatem kwestionowane przed trybunałami europejskimi, jeśli w ich wydaniu będą brać udział sędziowie powołani po 6 marca 2018 r.
• Należy też uchylić wszystkie przepisy pozwalające na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności dyscyplinarnej za wydane orzeczenie - poza rażącymi przypadkami

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek przedstawia marszałkowi Senatu Tomaszowi Grodzkiemu opinię na temat rozpatrywanej przez Izbę Wyższą ustawy z 12 stycznia 2023 r. o zmianie ustawy o Sądzie Najwyższym oraz niektórych innych ustaw (druk senacki nr 902).

Uwagi ogólne

Ustawa nie rozwiązuje fundamentalnego problemu ustrojowego dotyczącego obecnie już ponad 2500 sędziów powszechnych, administracyjnych, asesorów i sędziów Sądu Najwyższego powołanych na podstawie uchwał Krajowej Rady Sądownictwa po 6 marca 2018 r. Podstawową przyczyną kwestionowania orzeczeń wydanych z udziałem tych sędziów - przez sądy polskie, a także Europejski Trybunał Praw Człowieka, Trybunał Sprawiedliwości Unii Europejskiej - jest powołanie ich z inicjatywy KRS ukształtowanej w trybie ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS  (złożonej w większości z przedstawicieli władzy ustawodawczej i wykonawczej). 

W świetle ugruntowanego orzecznictwa TS UE i ETPC aktualny tryb powoływania sędziów i asesorów nie daje wystarczających gwarancji niezależności od innych władz. Orzeczenia TSUE i ETPC muszą zostać wykonane. To obowiązek Polski wynikający z przynależności do UE i Rady Europy. W przeciwnym razie istnieje ryzyko dalszego systematycznego narażania Polski na zarzut naruszenia art. 6 Konwencji o ochronie praw człowieka i podstawowych wolności oraz art. 47 Karty Praw Podstawowych UE. Eliminacja tego ryzyka wymagałaby zmiany sposobu wyboru KRS – tak, aby była niezależna od władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Poszerzenie kompetencji Naczelnego Sądu Administracyjnego

Ustawa przewiduje przyznanie NSA trzech dodatkowych kompetencji:

1)    rozpoznawanie spraw dyscyplinarnych oraz immunitetowych wszystkich sędziów w Polsce. Dotychczas NSA zajmował się tym co do sędziów administracyjnych. W świetle ustawy NSA ma orzekać również jako:
-    sąd I i II instancji w sprawach uchylenia immunitetu i zgody na zatrzymanie lub aresztowanie sędziów powszechnych, wojskowych i SN,
-    sąd dyscyplinarny I i II instancji dla sędziów SN,
-    sąd dyscyplinarny I i II instancji dla sędziów powszechnych i wojskowych w sprawach przewinień dyscyplinarnych wyczerpujących znamiona umyślnych przestępstw ściganych z oskarżenia publicznego lub umyślnych przestępstw skarbowych, w sprawach wytyków sędziowskich stwierdzonych przez SN w sprawach przewinień dyscyplinarnych polegających na działaniach kwestionujących istnienie stosunku służbowego sędziego, skuteczność powołania sędziego, lub umocowanie konstytucyjnego organu RP.
-   sąd dyscyplinarny II instancji względem sądów dyscyplinarnych przy sądach apelacyjnych.
Dotychczas sprawami tymi zajmowała się Izba Odpowiedzialności Zawodowej SN (wcześniej Izba Dyscyplinarna SN).

2)    rozpatrywanie wniosków o wznowienie postępowania w sprawach dyscyplinarnych i immunitetowych rozstrzygniętych przez Izbę Dyscyplinarną lub Izbę Odpowiedzialności Zawodowej SN. Sędzia będący adresatem takiego orzeczenia będzie mógł wnieść wniosek o wznowienie postępowania w 3 miesiące od wejścia ustawy w życie . Oprócz tego NSA będzie musiał z urzędu zweryfikować orzeczenia Izby Dyscyplinarnej i Izby Odpowiedzialności Zawodowej w przedmiocie zawieszenia w czynnościach służbowych sędziego, przeciwko któremu wszczęto postępowanie dyscyplinarne albo wobec którego została wydana uchwała zezwalająca na pociągnięcie go do odpowiedzialności karnej i obniżenie mu wynagrodzenia lub uposażenia na czas trwania tego zawieszenia albo tego postępowania dyscyplinarnego;

3)    przeprowadzanie tzw. testu niezawisłości (bezstronności) w stosunku do sędziów sądów powszechnych, sądów wojskowych i SN. Dotychczas NSA działał jedynie jako sąd II instancji w przypadku zażalenia na postanowienie WSA w przedmiocie wyłączenia sędziego. 

4)    W świetle opiniowanej ustawy NSA ma również orzekać jako:
-    sąd I i II instancji w sprawach dotyczących testowania niezawisłości sędziów SN;
-    sąd II instancji w sprawach dotyczących testowania niezawisłości sędziów powszechnych;
-    sąd II instancji w sprawach dotyczących testowania niezawisłości sędziów wojskowych.

W ocenie RPO przyznanie NSA tych kompetencji rodzi cztery problemy.

Po pierwsze, obsługa nowych spraw będzie skutkowała istotnym przeciążeniem NSA, zagrażającym jego prawidłowemu funkcjonowaniu.

Znacznie wydłuży się czas postępowań w sprawach sądowo- administracyjnych. Każdego roku do NSA wpływa ponad 20 000 skarg kasacyjnych. W 2021 r. NSA miał do rozpatrzenia 53 428 skarg kasacyjnych (z czego 26 778 to były skargi tylko z tego roku), a spośród nich załatwił 12 912. W 77,56% sprawach NSA potrzebował do dwóch lat na ich rozstrzygnięcie. Długi czas oczekiwania na orzeczenie NSA jest m.in. pochodną nadmiernego obciążenia sędziów. Średnio na każdego sędziego NSA przypada około 500 skarg kasacyjnych, nie licząc zażaleń i skarg na przewlekłość postępowania.

Skoro w uzasadnieniu ustawy nie ma mowy o dodatkowych etatach sędziowskich i asystenckich, należy domniemywać, że średnie obciążenie sędziego NSA znacząco wzrośnie, a zatem nieuniknioną konsekwencją będzie znaczące wydłużenie i tak już długich postępowań. Z tego powodu ustawa będzie naruszać nie tylko gwarantowane przez art. 45 ust. 1 Konstytucji RP oraz art. 6 EKPC prawo każdego do rozpoznania jego sprawy przez sąd w rozsądnym czasie, lecz także wyrażoną w preambule do Konstytucji RP zasadę rzetelności i sprawności działania instytucji publicznych. 

Po drugie, uczynienie z NSA głównego organu odpowiedzialnego za test niezawisłości nieuchronnie spowoduje wydłużenie się postępowań w sądach powszechnych, wojskowych i SN. Rozpoznanie przez NSA wniosku o zastosowanie testu niezawisłości będzie wymagało sprowadzania do Warszawy akt spraw z sądów całej Polski. Dziś test nie wymaga takich operacji, bo przeprowadzany jest przez inny skład sądu, w którym złożono taki wniosek.

Po trzecie, poszerzenie kompetencji NSA jest niezgodne z art. 183 ust. 1 Konstytucji RP („Sąd Najwyższy sprawuje nadzór nad działalnością sądów powszechnych i wojskowych w zakresie orzekania"). Co prawda ustawodawca zwykły może poszerzać kompetencje NSA ponad uprawnienia przyznane w art. 184 Konstytucji, ale nowe uprawnienia nie mogą jednak ingerować w konstytucyjnie zagwarantowane kompetencje SN. 

Tymczasem ustawa przekazuje część kompetencji SN do NSA, wyłączając w pewnym zakresie konstytucyjną kompetencję SN do sprawowania nadzoru nad orzecznictwem sądów powszechnych i wojskowych. NSA będzie mógł bowiem oceniać treść orzecznictwa sądów powszechnych i wojskowych przy rozstrzyganiu o odpowiedzialności dyscyplinarnej za wytyki judykacyjne stwierdzone przez SN, a także za delikty orzecznicze oraz niektóre przestępstwa związane z wydaniem orzeczenia, takie jak przekroczenie uprawnień lub niedopełnienie obowiązków. Przy teście NSA będzie rozstrzygał o wyłączaniu sędziów w okolicznościach konkretnej sprawy. Wszystkie te kompetencje z uwagi na ich związek z nadzorem judykacyjnym nad orzecznictwem powinien wykonywać, zgodnie z Konstytucją, SN.

Ustawa przyznaje również NSA kompetencję do punktowego nadzorowania orzecznictwa SN. W ramach nadzwyczajnych procedur NSA będzie mógł uchylać orzeczenia Izby Dyscyplinarnej i Odpowiedzialności Zawodowej wskutek rozpatrzenia wniosku o wznowienie postępowania. Pozwala to NSA weryfikować prawomocne orzeczenia SN. W ocenie RPO jakakolwiek forma podporządkowania orzeczniczego SN NSA jest konstytucyjnie wykluczona, co a contrario znajduje potwierdzenie w art. 236 ust. 2 Konstytucji RP. Utworzenie nadzwyczajnych procedur wznowieniowych i rewizyjnych, w których NSA kontroluje orzeczenia SN jest zatem niedopuszczalne.

Po czwarte, główną przyczyną wątpliwości co do rozstrzygania o odpowiedzialności dyscyplinarnej sędziów przez Izbę Dyscyplinarną, a obecnie przez Izbę Odpowiedzialności Zawodowej, nie jest ich usytuowanie w SN, ale fakt, że są w nich sędziowie powołani na podstawie uchwały KRS podjętej po 6 marca 2018 r. Tacy sędziowie orzekają również w NSA. Przeniesienie spraw dyscyplinarnych i immunitetowych sędziów z SN do NSA nie eliminuje zatem zagrożeń, o których mówi orzecznictwo europejskie. Orzeczenia NSA w sprawach dyscyplinarnych i immunitetowych sędziów nadal będą mogły być kwestionowane przed trybunałami europejskimi, jeśli w ich wydaniu brać będą udział sędziowie powołani po 6 marca 2018 r.

Reasumując, w ocenie RPO jedynie SN może orzekać o sprawach dyscyplinarnych i immunitetowych sędziów SN, a jako sąd II instancji - także sędziów powszechnych i sędziów wojskowych. Swoboda ustawodawcy zwykłego ogranicza się do możliwości wskazania właściwej Izby SN do rozpatrywania tego typu spraw.

Test niezawisłości

Ustawa wprowadza dwie istotne zmiany w konstrukcji testu niezawisłości:

1)    umożliwienie wyłączenia sędziego tylko z powodu okoliczności towarzyszących jego powołaniu,
2)    umożliwienie zainicjowania testu niezawisłości przez sąd z urzędu, „jeżeli zachodzi w tym względzie poważna wątpliwość”.

Pierwsza jest realizacją wymagań orzecznictwa ETPC i TSUE, które stoją na stanowisku, że z prawa do sądu wynika kompetencja sądu do oceny legalności powołania innego sędziego w celu zagwarantowania rzetelnego procesu. Druga podwyższa standardy ponad wymagania ETPC i TSUE. Skontrolowanie legalności powołania sędziego jest bowiem prawem strony postępowania stanowiącym element prawa do sądu z art. 6 EKPC i art. 47 KPP, a nie prawem sędziego.

Zmiany nie usuwają jednak istotnych mankamentów testu niezawisłości. Według Rzecznika test niezawisłości został skonstruowany bez należytych gwarancji dla stron postępowania oraz w sposób niepoprawny legislacyjnie, powodujący zamęt pojęciowy i rodzący kolizje z innymi przepisami.

Po pierwsze, o stosowaniu w ramach testu bezstronności o wyłączeniu sędziego będzie mógł decydować również sędzia powołany na podstawie uchwały KRS po 6 marca 2018 r., co może zostać ocenione jako niezgodne z zasadą nemo iudex in causa sua. Ustawa powinna bowiem gwarantować, że test będzie prowadzony tylko przez sędziów, co do których nie są i nie mogą być podnoszone analogiczne zarzuty kwestionujące ich niezawisłość w związku z powołaniem na podstawie uchwały KRS podjętej po 6 marca 2018 r. W innym bowiem przypadku test bezstronności będzie mógł zostać zakwestionowany z punktu widzenia wymogów płynących z orzecznictwa TSUE i ETPC.

Po drugie, procedura  w ramach której ocenia się spełnianie przez sędziego „wymogów niezawisłości i bezstronności", wchodzi w kolizję z trzema innymi procedurami wyłączenia sędziego.

Po trzecie, należy zwrócić uwagę na niespójność przepisów w zakresie możliwości zaskarżania wydanych w I instancji postanowień w ramach procedury testu niezawisłości. Obecnie strona może zaskarżyć takie postanowienie jedynie w postępowaniu sądowo-administracyjnym oraz w postępowaniu przed SN, natomiast nie może w postępowaniu cywilnym i karnym przed sądami powszechnymi. W ocenie RPO uprawnienie do zaskarżenia postanowienia oddalającego wniosek o wyłączenie sędziego powinno przysługiwać stronie we wszystkich rodzajach postępowaniach, ponieważ wymaga tego konstytucyjne prawo do sądu.

Po czwarte, pojawiły się wątpliwości interpretacyjne co do liczebności składu orzekającego rozpoznającego wnioski o zastosowanie testu niezawisłości. Obecnie obowiązujące przepisy przewidują skład 5-osobowy. W postanowieniu SN z 18 sierpnia 2022 r. wyrażono jednak pogląd, że SN może odrzucić wniosek w składzie 1-osobowym, ponieważ kontrola formalna wniosku nie jest jego „rozpoznaniem" w rozumieniu art. 29 § 15 ustawy o SN. Ustawa nie rozstrzyga tego problemu.

Dlatego Rzecznik proponuje:

1)    uchylenie odrębnej procedury wyłączenia sędziego wprowadzonej ustawą z 20 grudnia 2019 r., rezerwującej ocenę „braku niezależności sądu" lub „braku niezawisłości sędziego" dla Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych;
2)    doprecyzowanie przesłanek testu bezstronności - zamiast odwoływania się do niejasnych „wymogów niezawisłości i bezstronności z uwzględnieniem okoliczności towarzyszących jego powołaniu i jego postępowania po powołaniu", bardziej precyzyjnym byłoby wskazanie, że w omawianej procedurze sąd będzie badał „czy wadliwość procesu powołania danego sędziego prowadzi do uzasadnionych wątpliwości co do jego niezawisłości w danej sprawie". Ta zmiana wraz z uchyleniem odrębnej procedury wyłączenia sędziego, wprowadzonej ustawą z 20 grudnia 2019 r., pozwoliłaby uniknąć zamętu pojęciowego;
3)    wykluczenie ex lege z losowania do składu orzekającego tych sędziów, których mogą dotyczyć podobne wątpliwości odnośnie do okoliczności towarzyszących ich powołaniu, w szczególności fakt powołania na wniosek Krajowej Rady Sądownictwa ukształtowanej w trybie określonym przepisami ustawy z 8 grudnia 2017 r. o zmianie ustawy o KRS;
4)    nadanie terminowi na złożenie wniosku o wyłączenie charakteru procesowego, tak, aby w uzasadnionych przypadkach istniała możliwość jego przywrócenia. W obecnej wersji termin ten ma charakter materialny - prawo do złożenia wniosku bezpowrotnie wygasa po upływie tygodnia od dnia zawiadomienia strony o składzie rozpatrującym sprawę;
5)    wyraźne przyznanie możliwości zaskarżenia postanowienia oddalającego wniosek o wyłączenie w postępowaniu cywilnym i karnym przed sądami powszechnymi poprzez doprecyzowanie art. 42a § 13 pusp;
6)    doprecyzowanie art. 29 § 15 ustawy o SN, art. 5a § 10 pusa, art. 23a § 14 pusw, art. 42a § 13 pusp w sposób przesądzający, że kontrola formalna wniosku o wyłączenie dokonywana jest w tym samym składzie, co kontrola merytoryczna; ewentualnie wprowadzenie jednoznacznego przepisu określającego, w jakim składzie dokonywana jest kontrola formalna.

Test niezawisłości nie rozwiązuje zasadniczego problemu, jakim jest status sędziów i asesorów powołanych na podstawie uchwały KRS podjętej po 6 marca 2018 r. Może się on wręcz przyczynić do pogłębienia wewnętrznych konfliktów między sędziami, powodujących zakłócenie prawidłowego funkcjonowania władzy sądowniczej. Potwierdza to dotychczasowe orzecznictwo świadczące o wzajemnym testowaniu niezawisłości przez sędziów powołanych przed 6 marca 2018 r. i po tej dacie.

Jedynym efektywnym sposobem normalizacji sytuacji i doprowadzenia do zgodności polskiego prawa ze standardami europejskimi byłoby zreformowanie zasad powoływania członków KRS, któremu towarzyszyłby mechanizm umożliwiający potwierdzenie przez organ niezależny od władzy ustawodawczej i wykonawczej, że sędziowie powołani po  6 marca 2018 r. dają wystarczające gwarancje pełnienia służby sędziowskiej w warunkach niezależności i niezawisłości.

Odpowiedzialność za treść orzecznictwa

RPO pozytywnie ocenia doprecyzowanie przepisów wyłączających odpowiedzialność dyscyplinarną za treść orzeczenia sądowego. Zmiana ta nie jest jednak wystarczająca dla zagwarantowania poszanowania niezawisłości sędziowskiej.

Sędzia nie może się obawiać, że wydanie przez niego określonego rozstrzygnięcia może być uznane za przewinienie dyscyplinarne. Jest to istota niezawisłości sędziowskiej w państwie demokratycznym. To oczywiście nie oznacza, że sędzia nigdy nie może zostać pociągnięty do odpowiedzialności w związku z wydanym orzeczeniem, jednak przesłanki takiej odpowiedzialności powinny być określone w prawie wąsko i precyzyjnie, ograniczając się do ewidentnych i rażących przypadków. Takie stanowisko zajmuje również TS UE.

Aktualny stan prawny nie spełnia tych wymagań. Istnieją bowiem aż cztery podstawy prawne do pociągania sędziów do odpowiedzialności dyscyplinarnej za wydanie orzeczenia, w tym za:

1)    „oczywistą i rażącą obrazę przepisów prawa,
2)    „odmowę wykonywania wymiaru sprawiedliwości",
3)    „działania lub zaniechania mogące uniemożliwić lub istotnie utrudnić funkcjonowanie organu wymiaru sprawiedliwości",
4)    „działania kwestionujące istnienie stosunku służbowego sędziego, skuteczność powołania sędziego, lub umocowanie konstytucyjnego organu RP"

W ocenie RPO tylko pierwszy z tych deliktów sformułowano prawidłowo, ograniczając odpowiedzialność sędziego za orzeczenie do absolutnych wyjątków. Pojęcie „odmowy wykonywania wymiaru sprawiedliwości" jest niejasne, bo ani nie zostało prawnie zdefiniowane, ani nie zostało wyjaśnione w orzecznictwie i doktrynie. W praktyce znaczenie nadają mu rzecznicy dyscyplinarni powoływani przez Ministra Sprawiedliwości, co rodzi ryzyko wykorzystywania do wywierania niedozwolonego wpływu władzy wykonawczej na treść orzecznictwa sądowego. Niejasne jest również pojęcie „działań lub zaniechań mogących uniemożliwić lub istotnie utrudnić funkcjonowanie organu wymiaru sprawiedliwości". Z kolei delikt „kwestionowania istnienia stosunku służbowego sędziego, skuteczności powołania sędziego, lub umocowania konstytucyjnego organu RP" jest jasny, ale niezgodny z prawem do sąd i prawem sędziów do wolności słowa.

Konkluzja

Ustawa nie rozwiązuje zasadniczego problemu statusu sędziów i asesorów powołanych na podstawie uchwały KRS podjętej po 6 marca 2018 r. Może zaś wykreować nowe problemy w postaci przeciążenia NSA, kwestionowania zgodności z Konstytucją orzeczeń NSA z powodu ingerencji w kompetencje SN, pogłębienia wewnętrznych konfliktów w sądownictwie, a także wydłużenia postępowań sądowych w sprawach cywilnych, karnych i administracyjnych. W konsekwencji ustawa może doprowadzić do pogłębienia istotnych zakłóceń w prawidłowym funkcjonowaniu wymiaru sprawiedliwości z Polsce.

Części z tych problemów można by uniknąć w razie utrzymania kompetencji SN do rozpatrywania spraw dyscyplinarnych i immunitetowych (ustawodawca może ewentualnie wskazać inną właściwą izbę), a także wprowadzenia modyfikacji do testu niezawisłości. Konieczne jest ponadto uchylenie wszystkich regulacji pozwalających na pociągnięcie sędziego do odpowiedzialności dyscyplinarnej za treść wydanego orzeczenia (poza ewidentnymi i rażącymi przypadkami).
Dla doprowadzenia polskiego prawa do stanu zgodności z prawem europejskim niezbędna jest zmiana zasad powoływania członków Krajowej Rady Sądownictwa, czego opiniowana ustawa nie przewiduje.

VII.510.5.2023