Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich po raz kolejny zwraca uwagę na problem naboru do służb specjalnych
• Kandydaci skarżą się na przerywanie postępowań rekrutacyjnych bez podawania przyczyn oraz na odmowy przyjęcia do służb na podstawie pozaprawnych kryteriów
• Marcin Wiącek występuje do koordynatora służb specjalnych ministra Tomasza Siemoniaka
• AKTUALIZACJA 6.02.2025: Negatywnie należy ocenić możliwość przyjęcia rozwiązania polegającego na informowaniu kandydata do służby o przyczynie przerwania postępowania kwalifikacyjnego, w sytuacji gdy przyczyna ta wynika z informacji, którą dana służba jest ustawowo zobowiązana chronić - odpisał minister

Do RPO wpływają wnioski obywatele, którzy chcą ubiegać się o przyjęcie do Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego, Agencji Wywiadu, Centralnego Biura Antykorupcyjnego, Służby Kontrwywiadu Wojskowego lub Służby Wywiadu Wojskowego. Wskazują na wątpliwości faktyczne i prawne związane z kryteriami doboru kandydatów.

W kwestii standardów konstytucyjnych w zakresie rekrutacji do służb specjalnych RPO już dwukrotnie występował do Prezesa Rady Ministrów. Sygnalizował konieczność wprowadzenia rozwiązań systemowych służących dostosowaniu procedur naboru do służb do konstytucyjnej zasady równego dostępu do służby publicznej.

Nadal aktualny pozostaje jednak problem przerywania postępowań rekrutacyjnych bez podawania kandydatowi przyczyn, a także odmowy przyjęcia do służby na podstawie pozaprawnych kryteriów. Powoduje to przekonanie u ubiegających się o przyjęcie o arbitralności działań funkcjonariuszy publicznych.

Jedną z kluczowych zasad wyprowadzanych z art. 2 Konstytucji RP, gwarantującego realizowanie pryncypiów demokratycznego państwa prawa, jest zasada ochrony zaufania obywateli do państwa i jego organów, do których zaliczają się służby specjalne. Jak wskazuje Trybunał Konstytucyjny, zasada zaufania do organów państwa w swojej istocie sprawia, że jednostka winna mieć możliwość określenia konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego. 

Sprowadza się to do założenia, że obywatelowi gwarantuje się bezpieczeństwo prawne polegające na możliwości prognozowania działań własnych i ich konsekwencji w oparciu przewidywalność organów państwa. Zasada ta jest ściśle powiązana z zasadą równego dostępu do służby publicznej wynikającą z art. 60 Konstytucji RP.

RPO zwraca się do Ministra o zbadanie problematyki i możliwości rozważenia działań służących realizacji uprawnień określonych odpowiednio w § 2 pkt 2 i § 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra – Członka Rady Ministrów Tomasza Siemoniaka – Koordynatora Służb Specjalnych wobec służb specjalnych - w zakresie zbadania prawidłowości i rzetelności prowadzonych postępowań rekrutacyjnych, ze szczególnym uwzględnieniem oceny kryteriów doboru kandydatów do służby. Jeśli działania nadzorcze lub kontrolne w tym zakresie były przez Koordynatora Służb Specjalnych dokonywane, RPO prosi o ich przedstawienie.

Odpowiedź Tomasza Siemoniaka, koordynatora służb specjalnych

W pierwszej kolejności, nawiązując do dotychczasowej korespondencji w tej sprawie, należy ponownie podkreślić, że prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach nie ma charakteru absolutnego i podlega ograniczeniom na zasadach określonych w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Pojęcie dostępu na jednakowych zasadach należy interpretować w powiązaniu z treścią art. 32 i art. 33 Konstytucji RP. Konstytucyjna zasada równości zapisana w art. 32 ust. 1 Konstytucji RP determinuje sposób wykładni jej art. 60. Prawo do równego traktowania oraz prawo dostępu do służby publicznej na jednakowych zasadach nie są jednak tożsame. W odpowiednich przepisach ustaw pragmatycznych (art. 44 ustawy z dnia 24 maja 2002 r. o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, art. 3 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego i art. 48 ustawy z dnia 9 czerwca 2006 r. o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym) wskazano precyzyjnie, jakie wymagania są stawiane kandydatom do służby w każdej z tych formacji. Wymagania te czynią zadość kryteriom określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, w efekcie pozwalając na ograniczenie równego dostępu do służby wszystkim obywatelom.

Uzupełnieniem tych norm ustawowych są normy zawarte w aktach wykonawczych , wydanych na podstawie art. 46 ust. 3 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, art. 5 ust. 3 ustawy o służbie funkcjonariuszy Służby Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służby Wywiadu Wojskowego oraz art. 50 ust. 4 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Ich celem jest m.in. określenie szczegółowych zasad przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego. Należy zatem przyjąć, że każdy z kandydatów do służby, w momencie podejmowania decyzji o ubieganiu się o przyjęcie do danej służby specjalnej, ma możliwość zapoznania się z etapami postępowania kwalifikacyjnego oraz ich szczegółowym przebiegiem, przy czym w stosunku do wszystkich kandydatów stosowane są te same zasady procedury kwalifikacyjnej (w ramach postępowania prowadzonego w danej służbie).

Jednocześnie należy zaznaczyć, że wszystkie przywołane rozporządzenia dotyczące zasad prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego w służbach specjalnych przewidują, że postępowania te są prowadzone z uwzględnieniem przepisów o ochronie informacji niejawnych (tj. informacji, których nieuprawnione ujawnienie spowodowałoby lub mogłoby spowodować szkody dla Rzeczypospolitej Polskiej albo byłoby z punktu widzenia jej interesów niekorzystne), i mają one na celu ustalenie, czy kandydat spełnia określone warunki ustawowe do pełnienia służby.

Należy w tym miejscu zauważyć, iż stwierdzenie spełnienia przez kandydata niektórych z wymienionych powyżej warunków może być oparte na kryteriach jawnych, możliwych do zweryfikowania i kontroli z uwzględnieniem przepisów powszechnie obowiązujących aktów normatywnych, niemniej ocena wielu innych następuje w oparciu o materiały zawierające informacje niejawne i powinna mieć w związku z tym charakter stricte dyskrecjonalny. O ile - co do zasady - można ustalić szczegółowy przebieg postępowania (oraz jego skutek w postaci orzeczenia właściwej komisji lekarskiej) mającego na celu stwierdzenie zdolności fizycznej i psychicznej do służby - z uwagi na ściśle określone kryteria zdrowotne wobec kandydata zawarte w akcie normatywnym powszechnie obowiązującym, o tyle enumeratywne i szczegółowe wskazanie innych przeszkód do przyjęcia do służby oraz poinformowanie kandydata do służby o ich zaistnieniu może okazać się w konkretnym przypadku niemożliwe z uwagi na obowiązujące przepisy.

Wymaga przypomnienia, że jednym z kryteriów ustawowych wskazanych w przywoływanych przepisach ustaw pragmatycznych podlegających ocenie w toku postępowania kwalifikacyjnego do służby jest dawanie przez kandydata „rękojmi zachowania tajemnicy stosownie do wymogów określonych w przepisach o ochronie informacji niejawnych”. Postępowanie mające na celu ocenę kandydata w tym zakresie (postępowanie sprawdzające) stanowi niezwykle istotną część postępowania kwalifikacyjnego w służbach specjalnych, jednak zostało ono uregulowane w przepisach ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 756, z późn. zm.). W toku tego postępowania ustala się m.in. czy istnieją uzasadnione wątpliwości dotyczące m.in. uczestnictwa, współpracy lub popierania przez osobę sprawdzaną działalności szpiegowskiej, terrorystycznej, sabotażowej albo innej wymierzonej przeciwko Rzeczypospolitej Polskiej, zagrożenia osoby sprawdzanej ze strony obcych służb specjalnych w postaci prób werbunku lub nawiązania z nią kontaktu, przestrzegania porządku konstytucyjnego Rzeczypospolitej Polskiej, wystąpienia związanych z osobą sprawdzaną okoliczności powodujących ryzyko jej podatności na szantaż lub wywieranie presji, czy też niewłaściwego postępowania z informacjami niejawnymi (art. 24 ust. 2 cyt. ustawy). Najczęściej występującą sytuacją jest, gdy materiały zgromadzone w toku postępowania kwalifikacyjnego, stanowiące podstawę podjęcia decyzji o nieprzyjęciu kandydata do służby, zawierają informacje niejawne, co uniemożliwia ujawnienie temu kandydatowi przyczyn, dla których postępowanie kwalifikacyjne zostało przerwane albo zakończone (nawet w formie przywołania przepisu ustawy jako konkretnej podstawy przerwania albo zakończenia). Skoro zatem ustalenia dokonane w trakcie ww. postępowania sprawdzającego najczęściej mają charakter niejawny lub są poczynione na podstawie materiałów opatrzonych klauzulą tajności, jakiekolwiek ich ujawnienie osobie nieuprawnionej (a za taką należy uznać kandydata do służby) stanowiłoby naruszenie obowiązujących przepisów.

Należy przy tym zwrócić uwagę na art. 24 ust. 4 ustawy z dnia 5 sierpnia 2010 r. o ochronie informacji niejawnych, zgodnie z którym w razie niedających się usunąć wątpliwości, o których mowa w ust. 2 lub 3 tego przepisu (które pojawiły się w toku postępowania sprawdzającego albo poszerzonego postępowania sprawdzającego) interes ochrony informacji niejawnych ma pierwszeństwo przed innymi prawnie chronionymi interesami. Przepis art. 24 ust. 4 ww. ustawy został przywołany m.in. w uzasadnieniu wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 27 kwietnia 2020 r. (sygn. II SA/Wa 2543/19), który stwierdził, że „jeżeli osoba sprawdzana nie daje rękojmi zachowania tajemnicy, pierwszeństwo ma obowiązek zabezpieczenia interesu państwa i ochrony informacji niejawnych przed innymi prawnie chronionymi interesami”, oraz że „waga i znaczenie interesu państwowego, jakim jest ochrona informacji niejawnych, są nadrzędne nad interesem indywidualnym i wymagają ograniczenia jednostkowych uprawnień nawet mimo subiektywnego poczucia krzywdy, czy niesprawiedliwości osób sprawdzanych". Sąd zwrócił także uwagę iż „tworząc ustawę o ochronie informacji niejawnych, starano się przede wszystkim zabezpieczyć dobro Państwa, polegające na zachowaniu w tajemnicy informacji chronionych. Ten cel jest podstawowym celem powyższej ustawy i przez pryzmat jego realizacji należy oceniać stan faktyczny, istniejący w konkretnych przypadkach”.

W uzupełnieniu powyższego należy przypomnieć, że służby specjalne są ustawowo zobowiązane do ochrony środków, form i metod realizacji swoich zadań, a także zgromadzonych informacji. Stanowi o tym jednoznacznie art. 35 ust. 1 ustawy o Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego oraz Agencji Wywiadu, art. 39 ust. 1 ustawy o Służbie Kontrwywiadu Wojskowego oraz Służbie Wywiadu Wojskowego oraz art. 24 ust. 1 ustawy o Centralnym Biurze Antykorupcyjnym. Warto nadmienić, że przedstawienie kandydatowi do służby powodów zakończenia wobec niego postępowania kwalifikacyjnego w określonych przypadkach (nie będących jednak rzadkością) będzie stanowiło zagrożenie dla skutecznego i efektywnego działania danej służby specjalnej, a nawet dla bezpieczeństwa Państwa. Dość wspomnieć w tym miejscu, że nie są rzadkością przypadki starania się o przyjęcie do służby przez osoby związane z zorganizowanymi grupami przestępczymi lub służbami specjalnymi obcych państw. Informowanie takich osób o podstawie i przyczynach zakończenia wobec nich postępowania kwalifikacyjnego może doprowadzić do ujawnienia posiadanych przez daną służbę zasobów informacji lub środków albo metod ich uzyskania. W konsekwencji negatywnie należy ocenić możliwość przyjęcia rozwiązania polegającego na informowaniu kandydata do służby o przyczynie przerwania postępowania kwalifikacyjnego, w sytuacji gdy przyczyna ta wynika z informacji, którą dana służba jest ustawowo zobowiązana chronić.

Odnosząc się z kolei do kwestii sygnałów, dotyczących omawianej problematyki, które wpłynęły do Ministra – Koordynatora Służb Specjalnych, pragnę poinformować, że w 2024 r. na podstawie przepisów działu VIII (skargi i wnioski) ustawy Kodeks postępowania administracyjnego rozpatrywana była jedna sprawa. W skardze sformułowano zarzuty bezczynności i przewlekłego prowadzenia postępowania kwalifikacyjnego do Centralnego Biura Antykorupcyjnego, w tym kwestionowano niepoinformowanie o przyczynach przerwania tego postępowania. Przedmiotowa sprawa znalazła rozstrzygnięcie w wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z dnia 10 września 2024 r. (sygn. akt II SAB/Wa 380/24). We wcześniejszym okresie, tj. przed 2024 r., nie zidentyfikowano tego rodzaju korespondencji od obywateli. Jedynie w 2021 r. udzielono odpowiedzi posłowi, interweniującemu w sprawie postępowania kwalifikacyjnego kandydata do służby w ABW.

Jednocześnie należy zauważyć, że w korespondencji Pana Rzecznika nie wskazano liczby pism oraz okresu, w którym wpływały wnioski od obywateli formułujące zastrzeżenia co do prawidłowości i rzetelności postępowań kwalifikacyjnych w służbach specjalnych. Obecnie bez doprecyzowania powyższego trudno rozstrzygać, czy zagadnienie jest w istocie zagadnieniem problematycznym co do skali lub zakresu podmiotowego, i z uwagi na te kryteria wymagającym podjęcia działań, o których mowa w § 2 pkt 2 i § 3 pkt 1 rozporządzenia Prezesa Rady Ministrów w sprawie szczegółowego zakresu działania Ministra – Członka Rady Ministrów Tomasza Siemoniaka – Koordynatora Służb Specjalnych (Dz. U. z 2023 r. poz. 2728 oraz z 2024 r. poz. 797).

Niezależnie od powyższego należy podkreślić, że dobór kadr każdego organu czy instytucji go obsługującej jest decyzją niezależną, która leży jedynie w gestii organu uprawnionego do jej podęcia. Przez pryzmat przepisów regulujących tryb i zasady przeprowadzania postępowania kwalifikacyjnego do służby w służbach specjalnych, należy mieć na uwadze, że w tego rodzaju postępowaniach Prezes Rady Ministrów i Minister – Koordynator Służb Specjalnych nie mają statusu organów wyższego stopnia, a w związku z tym nie są uprawnieni do ingerowania w tok tych postępowań, względnie do dokonania oceny, czy np. konkretna decyzja o przerwaniu prowadzonego postępowania kwalifikacyjnego do służby była decyzją słuszną oraz zasadną. Stosownie bowiem do jednoznacznych przepisów ustaw pragmatycznych, to szefowie służb specjalnych są właściwi do przyjmowania kandydatów do służby w podległych im formacjach. 

WZF.7043.160.2023