Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Na powołanie do obowiązkowej zasadniczej służby wojskowej lub na ćwiczenia nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego
• Jeśli powołanie otrzymają np. kobiety w ciąży, osoby opiekujące się nad obłożnie chorymi lub ze znacznym stopniem niepełnosprawności, mogą odwołać się jedynie do Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji
• Brak zaskarżalności takich decyzji do sądu może prowadzić - w przypadku wydania decyzji niezgodnej z prawem - do naruszenia licznych konstytucyjnych praw i wolności
• Rzecznik Praw Obywatelskich zwraca się o odpowiednią zmianę prawa do wicepremiera, ministra obrony narodowej Władysława Kosiniaka-Kamysza 
• AKTUALIZACJA 25.10.2024: System wyłączeń od powszechnego obowiązku obrony określonego w art. 85 ust. 1 Konstytucji RP oraz wieloaspektowa procedura powołania do służby wojskowej daje gwarancję poszanowania konstytucyjnych wolności i praw - odpowiada MON 
• AKTUALIZACJA 6.11.2024:  Przedstawiając poszerzoną argumentację konstytucyjną, RPO ponownie prosi o podjęcie prac legislacyjnych w celu dostosowania stanu prawnego do standardu art.  45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP
• AKTUALIZACJA 27.11.2024:  MON podtrzymuje stanowisko; podjęcie prac legislacyjnych, które miałyby na celu wykreślenie tej regulacji, byłoby nieuzasadnione i stało w sprzeczności z interesem Sił Zbrojnych, w szczególności w zakresie właściwego zaspokajania ich potrzeb uzupełnieniowo-mobilizacyjnych (odpowiedź w załączniku)

Do Rzecznika wpływają wnioski o ochronę w sprawie realizacji konstytucyjnego obowiązku obrony Ojczyzny. Chodzi o wyłączenie drogi sądowej (art. 122 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o obronie Ojczyzny) - a tym samym niemożność wniesienia skargi do sądu administracyjnego na decyzję w sprawie:

• powołania do obowiązkowej zasadniczej służby wojskowej,
• powołania do odbycia ćwiczeń wojskowych.

Obowiązkowi służby wojskowej nie podlegają kobiety w ciąży oraz w okresie 6 miesięcy po porodzie, a także osoby:

1. sprawujące opiekę nad dziećmi do lat 8;
2. sprawujące opiekę nad:

• dziećmi od lat 8 do 18,
• osobami obłożnie chorymi,
• osobami, wobec których orzeczono trwałą niezdolność do pracy w gospodarstwie rolnym na podstawie ustawy z dnia 20 grudnia 1990 r. o ubezpieczeniu społecznym rolników,
• osobami, wobec których orzeczono całkowitą niezdolność do pracy oraz samodzielnej egzystencji na podstawie ustawy z dnia 17 grudnia 1998 r. o emeryturach i rentach z FUS,
• osobami zaliczonymi do znacznego stopnia niepełnosprawności w rozumieniu ustawy z dnia 27 sierpnia 1997 r. o rehabilitacji zawodowej i społecznej oraz zatrudnianiu osób niepełnosprawnych 

- jeżeli osoby te wspólnie z nimi zamieszkują i opieki tej nie można powierzyć innym osobom.

Ustawa o obronie Ojczyzny wskazuje okoliczności, w których określone osoby nie są powoływane do OZSW, wobec których OZSW została odroczona, czy też mogą zostać zwolnione z OZSW przed upływem okresu jej trwania. Podobnie na ćwiczenia żołnierzy PR nie powołuje się osób, które są wyłączone z obowiązku służby wojskowej w razie ogłoszenia mobilizacji i w czasie wojny lub:

1. prowadzą własną kampanię wyborczą w przypadku kandydowania do Sejmu, Senatu, Parlamentu Europejskiego lub organów samorządu terytorialnego - w czasie jej trwania;
2. zostały wybrane na posła, w tym do Parlamentu Europejskiego, albo senatora - w czasie trwania kadencji;
3. pełnią funkcję organów jednostek samorządu terytorialnego albo sprawują mandat radnego;
4. zajmują kierownicze stanowiska w urzędach administracji rządowej;
5. zostały przeznaczone do odbycia służby zastępczej lub odbyły tę służbę.

Może zdarzyć się, że powołanie do odbycia służby wojskowej (np. na ćwiczenia wojskowe) otrzymają np. kobiety w ciąży, osoby opiekujące się nad obłożnie chorymi, względnie zaliczonymi do znacznego stopnia niepełnosprawności. W takich okolicznościach przysługuje im wyłącznie odwołanie do Szefa Centralnego Wojskowego Centrum Rekrutacji. Zgodnie bowiem z art. 122 ust. 3 pkt 2 ustawy o obronie Ojczyzny skarga taka zostanie najprawdopodobniej przez sąd administracyjny odrzucona.

Niestawienie się na ćwiczenia obwarowano zaś przymusem państwowym. Kto bez usprawiedliwionej przyczyny:

1. będąc żołnierzem pasywnej rezerwy nie zgłasza się w określonym terminie i miejscu na ćwiczenia wojskowe trwające do 24 godzin,
2. będąc przeznaczony do szkolenia lub ćwiczeń wojskowych nie zgłasza się w określonym terminie i miejscu do tej służby,
3. posiadając przydział organizacyjno-mobilizacyjny do jednostki przewidzianej do militaryzacji nie zgłasza się w określonym terminie i miejscu do służby w tej jednostce
   - podlega karze aresztu albo grzywny. 

Tej samej karze podlega, kto:

1. uporczywie uchyla się od wykonywania poleceń służbowych w czasie odbywania szkolenia;
2.  w czasie odbywania służby samowolnie opuszcza wyznaczone miejsce przebywania.

Regulacja wyłączająca prawo do sądu wywołuje wątpliwości z punktu widzenia art. 45 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którym każdy ma prawo do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd. Ewentualne ograniczenia korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, zgodnie art. 31 ust. 3 Konstytucji RP mogą być ustanawiane tylko, gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób; nie mogą naruszać istoty wolności i praw.

Prawo do sądu przyjmuje szczególny charakter, zgodnie bowiem z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP ustawodawca ma konstytucyjny zakaz zamykania drogi sądowej w przypadku dochodzenia naruszonych konstytucyjnych wolności i praw, 

W kontekście decyzji o powołaniu do obowiązkowej zasadniczej służby wojskowej i powołania do ćwiczeń wojskowych, które nie podlegają zaskarżeniu do sądów administracyjnych, aktualizuje się możliwość naruszenia wolności sumienia i religii (art. 53 Konstytucji RP).  Art. 85 ust. 1 Konstytucji RP nakłada na obywateli obowiązek obrony Ojczyzny, który wobec osób o przekonaniach moralnych czy religijnych nie pozwalających im na służbę wojskową, może przybierać formę zastępczą. Jest to równoznaczne ze spełnianiem obowiązku zasadniczej służby wojskowej - takiej osoby nie powołuje się także na ćwiczenia wojskowe. Może jednak zdarzyć się powołanie na ćwiczenia osoby, której wartości pozostają w ścisłym związku z wolnością sumienia i religii. Pozbawienie je prawa do sądu narusza konstytucyjny zakaz zamykania drogi sądowej.

Brak zaskarżalności do sądu może także prowadzić, w przypadku wydania decyzji niezgodnej z prawem, do naruszenia i innych konstytucyjnych praw i wolności, np. ochrony rodziny (art. 71 ust. 1 Konstytucji RP), ochrony kobiet w ciąży (art. 71 ust. 2 Konstytucji RP), ochrony praw dziecka (art. 72 ust. 1 Konstytucji RP) czy też pomocy w zabezpieczeniu egzystencji osobom niepełnosprawnym (art. 69 Konstytucji RP). Nie ulega więc wątpliwości, że także ta materia konstytucyjna, ze względu na art. 77 ust. 2 Konstytucji RP, uzasadnia otwarcie drogi sądowej.

Ustrojodawca określił prawo do sądu jako podlegające szczególnej ochronie, czego wyznacznikiem jest art. 233 ust. 1 Konstytucji RP, zgodnie z którą prawo to nie może być ograniczane na mocy ustaw określających zakres ograniczeń praw i wolności w czasie stanu wojennego i wyjątkowego, podobnie jak art. 38 (ochrona życia), art. 53 (wolność sumienia i religii) czy art. 72 (ochrona praw dziecka). Oznacza to, że ograniczenie korzystania z prawa do sądu w czasie pokoju, wywiedzione z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. powinno mieć niezwykle silne uzasadnienie aksjologiczne w oparciu o przesłanki określone w tym przepisie.

Zgodnie z poglądem Trybunału Konstytucyjnego z wyroku z 16 marca 1999 r. (SK 19/98), potencjalne ograniczenia wynikające z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP nie mogą w ogóle wyłączać drogi sądowej. Ustawodawca jest zaś zobowiązany  tak ukształtować zakres właściwości sądów, aby zawsze jakiś sąd był właściwy do rozpatrzenia sprawy o naruszeniu wolności lub praw człowieka.

Tymczasem obowiązująca do 23 kwietnia 2022 r. ustawa o powszechnym obowiązku obrony RP nie wyłączała możliwości zaskarżania do sądów tego rodzaju decyzji. Znajduje to wyraz w orzecznictwie sądów administracyjnych, np. w wyroku WSA w Łodzi z 5 września 2007 r, sygn. akt III SA/Łd 476/07 - w zakresie zaskarżenia decyzji w przedmiocie powołania do odbycia zasadniczej służby wojskowej, czy w wyroku WSA w Szczecinie z 11 stycznia 2018 r., sygn. akt II SA/Sz - w zakresie zaskarżenia decyzji o powołaniu na ćwiczenia wojskowe.

RPO Marcin Wiącek prosi ministra Władysława Kosiniaka-Kamysza o rozważenie możliwości podjęcia inicjatywy w celu zmiany art. 122 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy o obronie Ojczyzny w zakresie, w jakim uniemożliwiają one wniesienie skargi do sądu administracyjnego. Zwraca się też o stanowisko.

Odpowiedź Pawła Bejdy, sekretarza stanu w MON

Podjęcie inicjatywy legislacyjnej we wskazanym powyżej zakresie oraz wątpliwości Pana Rzecznika, w kwestii zgodności przedmiotowej regulacji z postanowieniami Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej, należy skonfrontować z interesem Sił Zbrojnych Rzeczypospolitej Polskiej (SZ RP). Istotnym jego przejawem jest zaspakajanie potrzeb mobilizacyjnych SZ RP w zakresie uzupełnień stanów osobowych, które mogłoby zostać zagrożone m.in. przez długotrwałość procesu odwoławczego w ramach procedury sądowej. W konsekwencji, kolidowałoby to z terminami zaplanowanych ćwiczeń wojskowych oraz procesu powołań do zasadniczej służby wojskowej w przypadku przywrócenia obowiązku jej odbywania. Należy podkreślić, że taką przesłanką kierowano się uchwalając w określonych warunkach geopolitycznych, które mają bezprecedensowy wpływ na bezpieczeństwo państwa, ustawę z dnia 11 marca 2022r. o obronie Ojczyzny (Dz. U. z 2024 r. poz. 248, z późn. zm), w tym kwestionowaną regulację.

Mając powyższe na względzie, zaakceptowanie stanowiska, które opiera się na argumentacji zmierzającej do uznania przedmiotowych regulacji za niekonstytucyjne i w efekcie podjęcie prac legislacyjnych, których celem byłoby umożliwienie wnoszenia skarg do sądów administracyjnych na decyzje organów wojskowych, wywołałoby szereg negatywnych konsekwencji.

Działanie takie skutkować mogłoby przede wszystkim poważnym zakłóceniem systemu uzupełnieniowo-mobilizacyjnego SZ RP, w postaci braku możliwości zaplanowania i przeprowadzenia ćwiczeń wojskowych oraz realizacji wprowadzanej jedynie w szczególnych okolicznościach zasadniczej służby wojskowej. Dodać przy tym należy, że aktualnie na podstawie art. 5 ust. 3 pkt 1 przywołanej ustawy, obowiązkowi służby wojskowej nie podlegają kobiety w ciąży oraz w okresie 6 miesięcy po porodzie, a także osoby sprawujące opiekę nad dziećmi do lat 8, co już w znaczący sposób uszczupla zasób osobowy żołnierzy rezerwy. Ponadto przepisy ustawy zawierają również szereg innych wyłączeń z obowiązku odbywania służby wojskowej, w tym np. w postaci możliwości przeznaczenia do służby zastępczej, czy ze względu na stan zdrowia.

Na powyższe, nie bez znaczenia pozostaje również, niestabilna sytuacja geopolityczna w kontekście pobliskiej wojny rosyjsko-ukraińskiej, która również nie sprzyja podejmowaniu prac legislacyjnych w tym zakresie.

Podkreślenia wymaga, że art. 3 § 2 pkt 1 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935), zwanej dalej „p.p.s.a.”, przewiduje, że przedmiotem skargi mogą być decyzje administracyjne. Kontroli sądowo-administracyjnej podlegają więc wszystkie decyzje administracyjne z wyjątkiem wyraźnie wyłączonych art. 5 p.p.s.a. oraz przepisami ustaw szczególnych, które przewidują takie wyłączenie w stosunku do szczegółowo określonych spraw. Taki zabieg legislacyjny zastosowany został przez Prawodawcę m.in. w art. 122 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny, czy w art. 8 ust. 2 nieobowiązującej już ustawy z dnia 11 września 2003 r. o służbie wojskowej żołnierzy zawodowych (Dz. U. z 2022 r. poz. 536, z późn. zm.).

Dopuszczalność niezaskarżalności określonych decyzji do sądu administracyjnego potwierdziło także orzecznictwo sądów administracyjnych oraz Trybunału Konstytucyjnego. Jak stwierdził WSA w Warszawie w postanowieniu z dnia 27 marca 2024 r., II SA/Wa 318/24, przepis art. 122 ust. 3 ustawy o obronie Ojczyzny powinien być rozumiany w ten sposób, że postępowanie w tego typu sprawach jest dwuinstancyjne, ograniczone jednak do administracyjnego toku instancji. Na orzeczenia w tych sprawach nie przysługuje skarga do sądu administracyjnego. W związku z tym, z uwagi na to, że art. 122 ust. 3 pkt 2 cyt. ustawy stanowi, że skarga do właściwego sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach powołania do odbycia ćwiczeń wojskowych, skargę należało odrzucić.

Z kolei opowiadając się za dopuszczalnym ograniczeniem prawa do sądu żołnierzy Trybunał Konstytucyjny w wyroku z dnia 9 czerwca 1998 r., sygn. akt K 28/97, wiąże to ograniczenie z koniecznością zapewnienia możliwości realizacji przez SZ RP ich zadań określonych w art. 26 Konstytucji. Ograniczenie to spełnia wymaganie niezbędności w takim zakresie, w jakim jest to konieczne do zapewnienia większej mobilności i zdolności do osiągania wyższych stanów gotowości wojska oraz w celu spójnego i sprawnego działania Sił Zbrojnych.

Biorąc powyższe pod uwagę, wskazać należy, na co słusznie w swoim wystąpieniu zwrócił uwagę Pan Rzecznik, że ewentualne ograniczenia w zakresie korzystania z konstytucyjnych wolności i praw, a takimi jest niewątpliwie prawo do sądu, zgodnie z art. 31 ust. 3 Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej mogą być ustanawiane tylko wtedy gdy są konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, a także nie mogą naruszać istoty tych wolności i praw. Uważa się, że w przedmiotowym obszarze zachodzą właśnie takie przesłanki, natomiast system wyłączeń od powszechnego obowiązku obrony określonego w art. 85 ust. 1 Konstytucji RP oraz wieloaspektowa procedura powołania do służby wojskowej daje gwarancję poszanowania tych wolności i praw.

Kolejne pismo RPO

Dziękując za stanowisko z  22 października 2024 r., RPO z przykrością informuje, że nie podziela jego istoty: że wyłączenie w tych sprawach prawa do sądu nie narusza standardu konstytucyjnego.

Wyłączenie wynika z art. 122 ust. 3 pkt 1 i 2 ustawy  o obronie Ojczyzny, które stanowią, że skarga do sądu administracyjnego nie może być wniesiona na decyzje w sprawach powołania do obowiązkowej zasadniczej służby wojskowej oraz powołania do odbycia ćwiczeń wojskowych. Są one  nie tylko realizacją konstytucyjnego obowiązku obrony Ojczyzny, lecz również stanowią władczą ingerencję władzy publicznej w takie konstytucyjnie chronione dobra jednostki jak życie prywatne, życie rodzinne oraz decydowanie o swoim życiu osobistym (art. 47 Konstytucji RP). 

Z punktu widzenia jednostki powołania oznaczają konieczność porzucenia sfery prywatności rozumianej jako prawo do bycia pozostawionym samemu sobie na rzecz realizacji obowiązku publicznoprawnego w ramach umundurowanej, poddanej rozkazom zbiorowości. Wpływają na życie rodzinne, zarówno w sensie osobistym (ograniczenie codziennych kontaktów z rodzina), jak też ekonomicznym - poprzez ingerencję w aktywność zawodową i ingerencję w zdolność zarobkową. Wkraczają też w sferę prawa do decydowania o życiu osobistym (art. 47 Konstytucji RP). W przypadku powołania, to nie jednostka decyduje jak, gdzie i z kim spędzi kolejne miesiące życia, lecz czyni to za nią organ władzy publicznej.

Nie powinno zatem budzić wątpliwości, że powołania stanowią „sprawę” w rozumieniu art. 45 ust. 1 Konstytucji RP. Prawo do sądu obejmuje bowiem wszelkie sytuacje, w których pojawia się konieczność rozstrzygania o prawach podmiotu w relacji do innych równorzędnych podmiotów lub w relacji do władzy publicznej, a jednocześnie natura danych stosunków prawnych wyklucza arbitralność rozstrzygania o sytuacji prawnej podmiotu przez drugą stronę tego stosunku.

Jak zaś wskazał Trybunał Konstytucyjny (wyrok z 10 maja 2000 r., sygn. akt K 21/99), „jeżeli więc art. 45 ust. 1 konstytucji dotyczy dochodzenia przed sądem wszelkich praw (także ustanowionych w innych aktach normatywnych niż konstytucja), to art. 77 ust. 2 konstytucji obejmuje swoim zakresem jedynie prawa i wolności gwarantowane konstytucyjnie. W tym znaczeniu art. 77 ust. 2, stanowiąc uzupełnienie i rozwinięcie ogólniejszego ujęcia z art. 45 ust. 1, zawiera zarazem swoistą regulację szczególną w stosunku do art. 45 ust. 1 konstytucji. Płynie stąd istotny wniosek co do zakresu dopuszczalnych ograniczeń prawa do sądu. Ograniczenia prawa do sądu ustanawiane normą ustawową, stosownie do art. 31 ust. 3 konstytucji, muszą uwzględniać kategoryczny zakaz zamykania drogi do sądu zawarty w art. 77 ust. 2 w zakresie dochodzenia konstytucyjnych wolności i praw; ergo wyłączenie drogi sądowej w sprawach związanych z naruszeniem wolności i praw może być ustanowione jedynie wprost w przepisie konstytucyjnym”.

A skoro powołania ingerują bezpośrednio w konstytucyjne prawa określone z art. 47 Konstytucji RP, to w tym zakresie zastosowanie znajduje kategoryczny zakaz zamykania drogi sądowej wynikający z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

W piśmie MON  wskazano na negatywne następstwa, do jakich prowadziłoby otwarcie drogi sądowej w tych sprawach.
Tymczasem  art. 77 ust. 2 Konstytucji RP kategorycznie  wyklucza wyłączenie drogi sądowej w sprawie o naruszenie któregokolwiek z praw wymienionych w art. 47 Konstytucji RP. A ustrojodawca przesądził, że ustawa określająca zakres ograniczeń wolności i praw człowieka i obywatela w czasie stanu wojennego i wyjątkowego nie może ograniczać dostępu do sądu. Skoro więc dostępu do sądu nie można ograniczyć w stanach nadzwyczajnych, to tym bardziej nie w czasie  normalnego funkcjonowania państwa.

Argumentów za wyłączeniem prawa do sądu nie dostarcza powołane w odpowiedzi MON postanowienie Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie z 27 marca 2024 r. Sąd jedynie zreferował stan prawny, nie zawarł jego oceny z punktu widzenia konstytucyjnego standardu dostępu do sądu. Argumentów nie daje również wyrok TK z 9 czerwca 1998 r. Wręcz przeciwnie, potwierdza on, że sprawy powołania do służby wojskowej powinny być, zgodnie z porządkiem konstytucyjnym, poddane kontroli sądowej.

RPO podkreśla, że fakt, iż przepis ustawowy jest wynikiem realizacji obowiązku konstytucyjnego jednostki, w żadnym razie nie oznacza, iż konstytucyjny standard ochrony sądowej jest w tym przypadku obniżony, czy tym bardziej że dopuszczalne jest wyłączenie drogi sądowej. 

Dlatego RPO ponownie zwraca się do MON o analizę problemu i rozważenie podjęcia prac legislacyjnych w celu dostosowania stanu prawnego do standardu wynikającego z art.  45 ust. 1 i art. 77 ust. 2 Konstytucji RP.

WZF.511.1.2024