Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Wprowadzenie skargi nadzwyczajnej utrudniło obywatelom możliwość kwestionowania wyroku sądu cywilnego w drodze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia
• Aby bowiem obywatel mógł wnieść taką skargę do Sądu Najwyższego, musi najpierw wystąpić do uprawnionego podmiotu, aby ten złożył do SN skargę nadzwyczajną w jego sprawie
• Taka sytuacja zagraża konstytucyjnemu prawu obywatela do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy - ocenia RPO

Niemal dwa lata temu w życie weszła ustawa o Sądzie Najwyższym z 8 grudnia 2017 r., która wprowadziła szczególny środek zaskarżenia - skargę nadzwyczajną.

Przez ten czas do Rzecznika Praw Obywatelskich wpłynęła ogromna liczba wniosków obywateli o skorzystanie z takiej możliwości (do końca lutego 2020 r. było ich 6648, w tym 1904 w sprawach cywilnych). Zarazem obywatele zaczęli się skarżyć na wpływ nowej instytucji na realną możliwość skorzystania ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.

W myśl Kodeksu postępowania cywilnego należy ona do nadzwyczajnych środków zaskarżenia - tak jak skarga nadzwyczajna. A wszystkie one powinny tworzyć spójny system. Chodzi o to, że od konkretnego orzeczenia przysługuje jeden, ściśle określony środek zaskarżenia. Tymczasem obecne przepisy rodzą poważne wątpliwości co do relacji skargi nadzwyczajnej wobec skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.

Izba Cywilna SN uznaje, że wprowadzenie skargi nadzwyczajnej rodzi po stronie obywatela wnoszącego skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia obowiązek wykazania, że uchylenie zaskarżonego orzeczenia nie jest możliwe także w drodze skargi nadzwyczajnej. W efekcie skargi, w których obywatele tego nie uczynili, są odrzucane.

Odmienną praktykę przyjęła Izba Pracy i Ubezpieczeń Społecznych SN. Skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem przyjmuje ona do rozpoznania, choć skarżący nie skorzystał ze ścieżki skargi nadzwyczajnej. Skoro jest ona dodatkową gwarancję zgodności z prawem orzeczeń sądowych (poza trybem skargi kasacyjnej i skargi o wznowienie), to skorzystanie z niej musi wyprzedzać dochodzenie ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej od Skarbu Państwa.

Przepisy w określonych wypadkach przewidują zaniechanie uchylenia lub zmiany orzeczenia przez SN rozpoznający skargę nadzwyczajną -  pomimo jego nieprawidłowości – i poprzestanie na stwierdzeniu wydania zaskarżonego orzeczenia z naruszeniem prawa. W tych przypadkach funkcje skargi nadzwyczajnej są zbieżne z funkcją skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem. Otwiera ona bowiem drogę do ewentualnej odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, przy jednoczesnym zachowaniu kwestionowanego orzeczenia w obrocie prawnym.

Tym samym od czasu wejścia w życie przepisów o skardze nadzwyczajnej strona wnosząca skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia powinna wykazać, że uchylenie zaskarżonego orzeczenia nie było i nie jest możliwe również w drodze skargi nadzwyczajnej. W praktyce oznacza to konieczność wykazania przez stronę, że bezskutecznie zwróciła się do uprawnionego organu o wniesienie skargi nadzwyczajnej.

Na tym tle RPO widzi zagrożenia dla konstytucyjnych praw i wolności człowieka i obywatela - zwłaszcza prawa do wynagrodzenia szkody wyrządzonej przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej (art. 77 ust. 1 Konstytucji).

Skargę nadzwyczajną wnosi się w terminie 5 lat od uprawomocnienia się zaskarżonego orzeczenia, a jeżeli od orzeczenia została wniesiona skarga kasacyjna - w terminie roku od dnia rozpoznania. Skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia wnosi się zaś w terminie dwóch lat od jego uprawomocnienia się. Oznacza to, że w czasie  oczekiwania przez obywatela na rozpoznanie wniosku o złożenie skargi nadzwyczajnej przez uprawniony do tego organ, może upłynąć termin na wniesienie skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia. A termin ten nie podlega przywróceniu.

Obywatel, który chce skorzystać ze skargi o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, nie może sam wnieść skargi nadzwyczajnej. Mogą ją złożyć: RPO, Prokurator Generalny oraz -  w zakresie swej właściwości -  Prezes Prokuratorii Generalnej RP, Rzecznik Praw Dziecka, Rzecznik Praw Pacjenta, Przewodniczący Komisji Nadzoru Finansowego, Rzecznik Finansowy, Rzecznik Małych i Średnich Przedsiębiorców i Prezes Urzędu Ochrony Konkurencji i Konsumentów.

Skarga nadzwyczajna od prawomocnego orzeczenia kończącego postępowanie w sprawie, które uprawomocniło się przed wejściem w życie ustawy, może być wniesiona tylko przez Prokuratora Generalnego lub RPO.

Wystąpienie obywatela do uprawnionego podmiotu nie obliguje go do wniesienia skargi nadzwyczajnej. Zgodnie jednak z linią orzeczniczą Izby Cywilnej SN wystąpienie takie jest nieodzowne.  Dopiero odmowa tego podmiotu złożenia skargi nadzwyczajnej na rzecz obywatela otwiera mu drogę do żądania stwierdzenia niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia.

Długotrwałość rozpoznawania wniosków o wniesienie skargi nadzwyczajnej wynika z:

• rozbudzonych oczekiwań społecznych generujących lawiny wniosków obywateli;
• w przypadku RPO: z niedostosowania budżetu Biura RPO do zadań związanych ze skargą nadzwyczajną, co - niestety bezskutecznie - wielokrotnie sygnalizowano właściwym organom państwa.

W konsekwencji, wobec trudności z rozpoznawaniem wniosków o skargę nadzwyczajną w rozsądnym terminie, pogłębia się stan niepewności osoby zamierzającej skorzystać ze środka zaskarżenia, które otwiera drogę do dochodzenia odszkodowania od Skarbu Państwa za wadliwe orzeczenie.

Jest to sprzeczne z konstytucyjną zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa (art. 2 Konstytucji).

A uprawnienia organów mogących wnosić skargi nadzwyczajne są niezależne. Badanie danej sprawy przez jeden z nich nie wyklucza jej badania przez inny. Pojawia się zatem kolejna wątpliwość: czy wnosząc skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, można poprzestać na wniosku o skargę nadzwyczajną tylko do jednego z uprawnionych organów, czy też do każdego z nich. Teoretycznie mogą one wnieść skargę nadzwyczajną nawet bez wniosku strony.

Może także dojść do wniesienia skargi nadzwyczajnej, mimo że wcześniej inny lub ten sam organ stwierdził brak podstaw do tego. Jeżeli jednak w międzyczasie strona złożyła skargę o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, pojawia się kolejna wątpliwość - przed SN nie mogą się bowiem toczyć równolegle dwa postępowania skargowe .

Zastępca RPO Stanisław Trociuk zwrócił się do ministra sprawiedliwości Zbigniewa Ziobry o zainicjowanie odpowiednich zmian legislacyjnych, które zagwarantują obywatelom realną i efektywną ochronę.

IV.511.103.2020