Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Zmiany w ustawie o gospodarce nieruchomościami mogą ingerować w chronione konstytucyjnie prawo własności i naruszać zasadę słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, jak i inne wartości chronione Konstytucją
• To główny zarzut Rzecznika Praw Obywatelskich do uchwalonej przez Sejm ustawy zmieniającej zasady liczenia odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości na cel publiczny
• Choć projekt przedstawił Pełnomocnik Rządu ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego, to ustawa ma charakter systemowy, bo obejmuje wszystkie przypadki wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny
• Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich przekazuje Marszałkowi Senatu uwagi do nowelizacji i sygnalizuje potrzebę pogłębionej merytorycznej debaty nad zaproponowanymi rozwiązaniami

15 września 2022 r. Sejm RP uchwalił nowelizację ustawy o gospodarce nieruchomościami oraz niektórych innych ustaw, która w przestrzeni publicznej odczytywana jest jako regulująca kwestię odszkodowań za wywłaszczenie nieruchomości na potrzeby Centralnego Portu Komunikacyjnego (CPK).

Ustawa ma jednak charakter systemowy. Obejmuje bowiem wszystkie przypadki wywłaszczenia nieruchomości na cel publiczny, zatem nie tylko wywłaszczenia na podstawie specustaw inwestycyjnych, ale także na zasadach ogólnych. Ponadto reguluje zasady ustalania odszkodowania w przypadku zwrotu wywłaszczonych nieruchomości. Tym samym rozwiązania w niej zawarte znajdą zastosowanie do zasad ustalania wysokości odszkodowań wobec wszystkich obywateli.

W związku z tym, zdaniem Rzecznika, treść proponowanych rozwiązań wymaga pogłębionej, merytorycznej debaty. Dlatego RPO przekazuje marszałkowi Senatu Tomaszowi Grodzkiemu uwagi do uchwalonej ustawy.

Zmiana zasad ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości

Rzecznik zwraca uwagę, że najistotniejszą zmianą jest zniesienie, obowiązującej od roku 1997, tzw. zasady korzyści dla właściciela nieruchomości wywłaszczanej. zamian wprowadza się stosunkowo skomplikowany - i nie pozbawiony wad - mechanizm tzw. bonusów pieniężnych.

Zgodnie z aktualną regulacją podstawą ustalenia wysokości odszkodowania za wywłaszczenie jest wartość rynkowa nieruchomości. 

Co istotne, określając tą wartość trzeba brać pod uwagę przeznaczenie nieruchomości zgodne z celem wywłaszczenia, ale tylko wtedy, gdy powoduje wzrost wartości nieruchomości w porównaniu z dotychczasowym sposobem jej użytkowania.

Uchwalona przez Sejm ustawa wprowadza nowe zasady ustalania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości. Przy ustalaniu jego wysokości nie uwzględnia się przeznaczenia nieruchomości na cel publiczny - jej wartość określa się według dotychczasowego przeznaczenia. Jednocześnie ustawa zakłada podwyższenie ustalonej wartości rynkowej nieruchomości o tzw. bonus pieniężny (podwyższenie wysokości odszkodowania o procentowo określoną część wartości nieruchomości). Ma on stanowić zryczałtowaną formę rekompensaty związanej z przymusowym charakterem nabycia nieruchomości przez podmiot publiczny.

Według projektodawcy zmiana przepisów odnoszących się do ustalania odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości miała służyć zapewnieniu zgodności obecnej regulacji z konstytucyjną zasadą słusznego odszkodowania, określoną w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP, w stopniu „wyższym niż obecnie”.

Zdaniem Rzecznika analiza nowych rozwiązań prowadzi jednak do wniosku, że mogą one wprowadzać dla obywateli dotkniętych wywłaszczeniem nie tylko mniej korzystne zasady ustalania wysokości odszkodowania z tego tytułu, niż obecnie obowiązujące, ale przede wszystkim nierealizujące konstytucyjnego obowiązku zapewnienia słusznego odszkodowania.

Oceniając nowe rozwiązania RPO zaznacza, że uzasadnienie projektu ustawy nie wyjaśnia, dlaczego zaproponowane w nim rozwiązania miałyby być korzystniejsze dla obywateli. Nie jest też oczywiste, że nowe tzw. bonusy pieniężne zrekompensują w należyty sposób przymusową utratę własności, a należne odszkodowanie będzie odtąd ustalane w sposób bardziej sprawiedliwy.

Brak konsultacji i uwzględnienia sytuacji faktycznej wywłaszczanych

Rzecznik zauważa, że projekt, od momentu przedstawienia jego założeń, wzbudza gwałtowne protesty opinii publicznej, a przede wszystkim osób, których nieruchomości mają zostać przejęte pod budowę CPK. Sprzeciw wyrażają także przedstawiciele gmin, przez teren których ma przebiegać infrastruktura towarzysząca (tzw. „szprychy” tworzone na potrzeby rozbudowy sieci Kolei Dużych Prędkości).

W skargach podnoszone jest, że zmiana zasad ustalania odszkodowania odbywa się za szybko i bez należytego wysłuchania argumentów, obaw czy zastrzeżeń społeczności lokalnej, w tym m.in. utworzonej Rady Społecznej ds. CPK.

RPO co do zasady pozytywnie ocenia próbę zrekompensowania osobom wywłaszczanym dodatkowych kosztów związanych z opuszczeniem nieruchomości, to jednak zasadne wydaje się odrębne uregulowanie tej kwestii w ustawie i rozważenie dostosowania wysokości stosownego powiększenia odszkodowania z tego tytułu - do konkretnej sytuacji faktycznej osoby wywłaszczanej.

Wydaje się, że bonus pieniężny w zaproponowanej wysokości - a zwłaszcza przy uwzględnieniu górnego pułapu odszkodowania - może nie pokryć kosztów nabycia nowej nieruchomości oraz przeprowadzki, w przypadku, gdy na nieruchomości wywłaszczanej prowadzona była działalność rolnicza lub gospodarcza i stanowiła ona główne źródło dochodu osoby wywłaszczanej. Zaprojektowane w ustawie bonusy są limitowane kwotowo, a na dodatek podlegają istotnym i nie zawsze uzasadnionym ograniczeniom.

Skargi dotyczące budowy CPK

Marcin Wiącek zwraca uwagę Marszałka Sejmu na szczególnie trudną sytuację osób, których nieruchomości znajdują się w obszarze zapowiedzianych wywłaszczeń pod budowę CPK. Przypomina również wcześniejsze zastrzeżenia, które Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawiał Pełnomocnikowi Rządu ds. Centralnego Portu Komunikacyjnego.

Najistotniejszym problemem wciąż podnoszonym w stale wpływających do Rzecznika skargach pozostawał brak ustalenia (nie mówiąc o jego ostatecznym przesądzeniu) ostatecznej lokalizacji lotniska. Nie zostały też przeprowadzone analizy środowiskowe dotyczące węzła CPK. Mimo to Spółka CPK rozpoczęła realizację Programu Dobrowolnych Nabyć gruntów pod budowę lotniska. Zdaniem Skarżących sytuacja ta w praktyce powoduje zatrzymanie ruchu na rynku nieruchomości i w ten sposób wpływa negatywnie na ich wartość.

W uwagach dla Senatu RPO wskazuje, że szerszej analizy wymaga także procedura ustalania odszkodowania uzupełniającego, tj. dochodzenia przed sądem powszechnym - a nie przed organem administracji - odszkodowania za straty powstałe na skutek wywłaszczenia nieruchomości.

Istota problemu, jaki wyłania się na tle przedłożonego projektu wydaje się zatem tkwić w braku właściwych mechanizmów kształtujących możliwość pełnej kompensaty dla właścicieli nieruchomości podlegających wywłaszczeniu w związku ze skalą planowanych wywłaszczeń pod CPK.

Sytuacja osób starszych lub nieporadnych

W wystąpieniu Rzecznik zwraca również uwagę na brak uwzględnienia sytuacji osób starszych lub nieporadnych w kontekście odtworzenia tym osobom dotychczasowego standardu życia, po wywłaszczeniu. Szczególnie dotyczy to osób zamieszkujących obszary, na których planowane są wywłaszczenia o charakterze masowym, zatem m.in. na obszarze projektowanego CPK.

Nowa ustawa niestety nie odpowiada na obawy zainteresowanych odnoszące się do tego, jak zostanie odtworzony majątek osób starszych, samotnych, nieporadnych oraz dotychczasowe miejsce zamieszkania tych osób.

Brak ochrony przed eksmisją na bruk - niewykonany wyrok TK

Kolejnym niezmiernie istotnym problemem pozostaje brak choćby minimalnego standardu ochrony przed eksmisją „na bruk” w przypadkach, gdy na drodze egzekucji administracyjnej wykonywany jest obowiązek opróżnienia nieruchomości lub lokalu, służących zaspokojeniu potrzeb mieszkaniowych obywateli, wynikający z decyzji administracyjnej.

Rzecznik przypomina, że w obecnym kształcie rozwiązanie to narusza Konstytucję i wymaga pilnych zmian legislacyjnych - o co RPO upomina się od lat, bez zadowalających rezultatów. Zwraca uwagę na wyrok Trybunału Konstytucyjnego 18 października 2017 r. (sygn. K 27/15) z wniosku Rzecznika, wydany blisko 5 lat temu, dotyczący tej kwestii, który dotychczas nie został wykonany. Tym samym osoby słabsze, które powinny podlegać szczególnej ochronie przed bezdomnością, jeżeli są przymusowo wywłaszczane z domu czy mieszkania ze względu na interes publiczny, są postawione w znacznie gorszej sytuacji, niż gdyby eksmisja odbywała się na podstawie wyroku sądowego.

Analizowany projekt w żaden sposób nie poprawia sytuacji osób wywłaszczanych w kontekście ochrony przed eksmisją „na bruk”.

Konieczna wszechstronna analiza skutków społecznych nowelizacji

Tak radykalna zmiana zasad ustalenia odszkodowania za wywłaszczoną nieruchomość, jaka ma miejsce na gruncie nowo uchwalonej ustawy, powinna zostać poprzedzona rozważeniem wszelkich skutków społecznych nowych regulacji. Tymczasem zarówno kierunek projektowanych zmian, jak i moment ich wprowadzenia, budzą zasadnicze wątpliwości Rzecznika.

Obecna sytuacja gospodarcza kraju – wysoka inflacja, wzrost stóp procentowych (co ma bezpośrednie przełożenie na rzeczywisty koszt kredytów), znaczący wzrost kosztów życia, cen paliw, energii, nawozów czy choćby materiałów budowlanych – w istotny sposób zmieniają sytuację osób wywłaszczanych. Obniżone (względem regulacji dotychczasowych) odszkodowanie w żaden sposób nie zrekompensuje im ponoszonych strat, nie mówiąc nawet o choćby częściowym odtworzeniu ich dotychczasowej sytuacji życiowej.

Rzecznik zauważa, że można mieć uzasadnione wątpliwości, czy planowane obniżone odszkodowanie wciąż jeszcze spełnia kryteria odszkodowania „słusznego”, o jakim mowa w art. 21 ust. 2 Konstytucji RP.

W kompetencjach Rzecznika Praw Obywatelskich nie mieści się ocena, w jaki sposób winna zostać uregulowana kwestia zasad ustalania wysokości odszkodowania z tytułu wywłaszczenia nieruchomości. Istotne jest jednak, aby nowe rozwiązania prawne spełniały konstytucyjne standardy poszanowania podstawowych praw i wolności.

Wnioski końcowe

Zaproponowane zmiany wychodzą wyłącznie naprzeciw oczekiwaniom podmiotów, które na rzecz Państwa lub jednostek samorządu terytorialnego będą realizowały cele publiczne. Nie uwzględniają w adekwatny sposób sytuacji i potrzeb osób, których kosztem inwestycje takie są realizowane. 

Tak istotna systemowa zmiana zasad ustalania wysokości odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości nie została poprzedzona wszechstronną analizą skutków zakładanej nowelizacji, w tym jej skutków społecznych, w sytuacji, gdy – w przypadku wywłaszczeń na rzecz CPK - regulacja wpłynie na sytuację prawną, społeczną i ekonomiczną znacznej liczby obywateli.

Projekt, który w założeniu miał zabezpieczać przed ewentualnymi nadużyciami czy niesprawiedliwościami, wprowadził w niektórych sytuacjach rozwiązania powierzchowne, nie uwzględniające złożoności sytuacji życiowych, w jakich mogą znajdować się wywłaszczani.

Skutki proponowanych regulacji, obszernie przedstawiane przede wszystkim podczas wysłuchania publicznego 4 sierpnia  2022 r., ujęte w Zestawieniu uwag z konsultacji publicznych (druk sejmowy nr 2349), natomiast nie uwzględnione w pisemnym uzasadnieniu projektu ustawy, wymagają gruntownej analizy, chociażby poprzez pogłębiona debatę w Senacie. 

Wdrożenie w życie przedstawionych niniejszym projektem zmian w ustawie o gospodarce nieruchomościami może doprowadzić do nieproporcjonalnej ingerencji ustawodawcy w chronione konstytucyjnie prawo własności przysługujące obywatelom, a także naruszać zasadę słusznego odszkodowania za wywłaszczenie nieruchomości, jak i inne wartości chronione ustawą zasadniczą.

IV.7003.4.2021