Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Sejmik Województwa Małopolskiego ograniczył zakres projektów, które obywatele mogą składać do niego w ramach inicjatywy uchwałodawczej 
• Przewodniczący Sejmiku dostał zaś prawo wstrzymywania na czas nieokreślony projektu złożonego przez komitet inicjatywy uchwałodawczej
• Prowadzi to do nadmiernego sformalizowania całego procesu i w konsekwencji utrudnia korzystanie przez mieszkańców z prawa inicjatywy uchwałodawczej
• Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył uchwałę Sejmiku z 2019 r. do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Krakowie
• AKTUALIZACJA: Niedopuszczalne jest jedynie ograniczenie zbierania podpisów poparcia pod projektem dopiero od chwili zawiadomienia komitetu obywatelskiej inicjatywy o spełnieniu warunków formalnych - orzekł 17 stycznia 2023 r. WSA, uwzględniając w części skargę RPO 

- To przejaw zaprzeczenia idei inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców, z której wynika, że wnoszenie projektów uchwał przez wskazaną w ustawie grupę mieszkańców powinno być realne – podkreśla RPO Marcin Wiącek.

W jego ocenie zaskarżone normy naruszają obowiązujący porządek prawny poprzez: z jednej strony - nieuprawnione uregulowanie i ograniczenie zakresu projektów, mogących być przedmiotem inicjatywy uchwałodawczej, a z drugiej - ingerencję w istotę takiego uprawnienia mieszkańców. Wynika to z wyposażenia Przewodniczącego Sejmiku w dyskrecjonalną kompetencję do wstrzymania na czas nieokreślony możliwości złożenia przez komitet inicjatywy uchwałodawczej projektu, który miałby stać się przedmiotem obrad Sejmiku. 

Wniosek RPO do WSA 

RPO zaskarżył uchwałę nr VI/57/19 Sejmiku Województwa Małopolskiego z 25 lutego 2019 r. w sprawie określenia szczegółowych zasad i trybu występowania przez mieszkańców Województwa Małopolskiego z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą (Dz.Urz.Woj.Małopolskiego poz. 2051) - w zakresie § 2 i § 5 ust. 2 Zasad Obywatelskiej Inicjatywy Uchwałodawczej Mieszkańców Województwa Małopolskiego.

Paragrafowi 2 Zasad zarzucił, że narusza:

a)    art. 89a ust. 1 i 3 ustawy z dnia 5 czerwca 1998 r. o samorządzie województwa poprzez uregulowanie zakresu prawa inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców w sposób sprzeczny z ustawą;
b)    art. 89a ust. 5 u.s.w. poprzez przekroczenie granic upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego, polegające na uregulowaniu zakresu prawa inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców, będącego materią ustawową.

Paragrafowi 5 Zasad zarzucił, że - w związku z § 4 ust. 5 Zasad, nieprzewidującym terminu na przyjęcie przez Przewodniczącego Sejmiku zawiadomienia o utworzeniu komitetu inicjatywy uchwałodawczej - narusza:

a)    art. 89a ust. 1 i 3 u.s.w. poprzez wprowadzenie regulacji umożliwiającej bezterminowe odroczenie rozpatrzenia projektu uchwały, będącego przedmiotem inicjatywy mieszkańców;
b)    art. 89a ust. 5 u.s.w. poprzez przekroczenie granic upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego, polegające na wprowadzeniu uregulowania niemieszczącego się w zakresie pojęcia „zasad wnoszenia inicjatywy uchwałodawczej".

RPO wniósł o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Skargę Rzecznik złożył wskutek sygnału od przedstawiciela komitetu inicjatywy uchwałodawczej, który w grudniu 2021 r. złożył zawiadomienie o powołaniu komitetu. Weryfikacja formalna zawiadomienia trwała aż trzy miesiące. W tym czasie, przeświadczony o przyjęciu zawiadomienia bez uwag, komitet zaczął zbieranie głosów poparcia dla swojej inicjatywy. Projekt uchwały wraz z wymaganą liczbą podpisów został złożony przez komitet w marcu 2022 r. Nie doczekał się jednak rozpatrzenia przez Sejmik. Uznał on bowiem, że wobec tego, iż formalne przyjęcie zawiadomienia przez jego Przewodniczącego nastąpiło już po przedłożeniu projektu wraz z listami poparcia, to są one „nieistniejące” i nie podjął procedowania projektu

Rzecznik został powiadomiony o wniesieniu do WSA skargi na uchwałę nr VI/57/19 przez obywatela, na którego wniosek podjął postępowanie w sprawie. Za uzasadnione uznał jednak wywiedzenie odrębnej, własnej skargi. Biorąc jednak pod uwagę, że obie te sprawy pozostają w związku, RPO wnosi o ich połączenie do wspólnego rozpoznania.

Niezgodność z prawem § 2 Zasad Obywatelskiej Inicjatywy Uchwałodawczej Mieszkańców Województwa Małopolskiego

W § 2 Zasad uregulowano zakres projektów, jakie mogą być składane w ramach obywatelskiej inicjatywy. Stwierdzono, że „Sejmik, rozpatruje projekt uchwały złożony w ramach inicjatywy obywatelskiej, o ile wpisuje się on w zakres zadań samorządu województwa i pozostaje w zakresie kompetencji Sejmiku. Projekt uchwały nie może dotyczyć kwestii, w których, zgodnie z przepisami prawa, z inicjatywą uchwałodawczą może wystąpić tylko odpowiedni organ samorządu terytorialnego”. W ocenie RPO jest to niedopuszczalną modyfikację określonego w ustawie zakresu stosowania inicjatywy uchwałodawczej (art. 89a ust. 1 i 3 u.s.w.), przy jednoczesnym wykroczeniu poza zakres upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego (art. 89a ust. 5 u.s.w.).

Stosownie do art. 89a ust. 1 u.s.w., „grupa mieszkańców województwa, posiadających czynne prawa wyborcze do organu stanowiącego, może wystąpić z obywatelską inicjatywą uchwałodawczą". Zgodnie z art. 89a ust. 3 u.s.w., „projekt uchwały zgłoszony w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej staje się przedmiotem obrad sejmiku województwa na najbliższej sesji po złożeniu projektu, jednak nie później niż po upływie 3 miesięcy od dnia złożenia projektu". 

Przepisy nie określają zatem w żadnej mierze katalogu spraw, w jakich mogą być zgłaszane projekty uchwał w ramach inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców. Należy przyjąć, że projekty takie mogą być składane w każdej sprawie. Zwraca się na to uwagę w piśmiennictwie na gruncie analogicznych regulacji innych ustaw samorządowych.  Wskazuje się, że zakres przedmiotowy obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej obejmuje wszystkie sprawy ważne dla wspólnoty lokalnej oraz mieszczące się w kompetencji rady.

Tymczasem Sejmik posłużył się wymogiem „wpisywania się" projektu w zakres zadań samorządu województwa, od którego spełniania uzależnione jest jego rozpatrzenie.

Abstrahując od kwestii użycia nieokreślonego zwrotu „wpisywania się", RPO podkreśla, że zakres zadań samorządu województwa określony w art. 14 u.s.w. nie jest tożsamy z zakresem kompetencji uchwałodawczych sejmiku województwa wynikającym z art. 18 u.s.w. Ograniczenie inicjatywy mieszkańców wyłącznie do uchwał zmierzających do wykonania zadań samorządu województwa mogłoby oznaczać pozostawienie poza nawiasem inicjatywy mieszkańców szeregu kategorii uchwał np. w zakresie współpracy zagranicznej, a zwłaszcza wewnętrznej administracji, czy organizacji organów samorządu.

W ocenie Rzecznika także w zakresie zdania drugiego („projekt uchwały nie może dotyczyć kwestii, w których, zgodnie z przepisami prawa, z inicjatywą uchwałodawczą może wystąpić tylko odpowiedni organ samorządu terytorialnego") § 2 Zasad uchwała w sposób nieuprawniony ogranicza zakres stosowania instytucji inicjatywy uchwałodawczej. Jakkolwiek nie budzi wątpliwości Rzecznika, że jej przedmiotem nie mogą być projekty uchwał, dla których wnoszenia wyłączną inicjatywę ustawodawca przewidział dla określonych organów, to uchwałodawca rozciągnął tę zasadę na projekty wszelkich uchwał, które „dotyczą kwestii", w których taka wyłączna inicjatywa określonych podmiotów została przewidziana. 

W praktyce może to oznaczać niedopuszczalność złożenia nie tylko np. projektu uchwały budżetowej, do którego złożenia uprawniony jest wyłącznie zarząd województwa, ale także projektów uchwał, w odniesieniu do których taka wyłączna inicjatywa nie wynika z przepisów prawa, ale pozostają z uchwałą budżetową w jakimś związku (np. uchwała w sprawie trybu prac nad projektem uchwały budżetowej).

Stanowiąc § 2 Zasad, Sejmik w sposób nieuprawniony zmodyfikował wynikający z ustawy zakres prawa inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców. Jednocześnie wykroczył poza zakres upoważnienia do wydania aktu prawa miejscowego określonego w art. 89a ust. 5 u.s.w. Stanowi on, że „sejmik województwa określi w drodze uchwały: szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy".

Niezgodność z prawem § 5 ust. 2 Zasad Obywatelskiej Inicjatywy Uchwałodawczej Mieszkańców Województwa Małopolskiego

W § 3 ust. 1 i 2 Zasad przewidziano, że czynności związane z wykonywaniem inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców wykonuje komitet inicjatywy uchwałodawczej, tworzony co najmniej przez 5 osób. Uchwałodawca ustanowił przy tym obowiązek zawiadomienia Przewodniczącego Sejmiku o powołaniu komitetu inicjatywy uchwałodawczej. Zgłoszenie ma podlegać weryfikacji formalnej, która kończy się podjęciem przez Przewodniczącego Sejmiku czynności polegającej na przyjęciu zawiadomienia, która może być poprzedzona wezwaniem komitetu do uzupełnienia ewentualnych braków formalnych „pod rygorem przyjęcia zawiadomienia w przedstawionej formie i treści". Od podjęcia przez Przewodniczącego czynności przyjęcia zawiadomienia, uchwałodawca uzależnił zaś możliwość podjęcia przez komitet kampanii promocyjnej oraz rozpoczęcie procesu zbierania podpisów pod projektem uchwały, a zatem możliwość skutecznego skorzystania z instytucji inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców. Ustawowym wymogiem warunkującym skuteczność inicjatywy jest zebranie przynajmniej 1000 podpisów mieszkańców województwa.

Uregulowania Zasad stanowią formę przeniesienia na grunt instytucji inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców województwa przepisów ustawy z 24 czerwca 1999 r. o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej przez obywateli. Te ostatnie również przewidują procedurę zawiadomienia Marszałka Sejmu RP o utworzeniu komitetu inicjatywy ustawodawczej. Pomiędzy regulacjami Zasad a przepisami ustawy o wykonywaniu inicjatywy ustawodawczej  istnieje jednak zasadnicza różnica. O ile bowiem ustawodawca określił  termin 14 dni na dokonanie przez Marszałka Sejmu RP przyjęcia zawiadomienia, od której uzależnione jest podjęcie przez komitet inicjatywy ustawodawczej dalszych czynności zmierzających do złożenia projektu ustawy, o tyle Sejmik wyposażył  Przewodniczącego w nieograniczoną czasowo możliwość „weryfikacji formalnej" zawiadomienia.

Powoduje to, że wymóg podjęcia przez komitet inicjatywy czynności promocyjnych i zbierania podpisów pod projektem dopiero po przyjęciu zawiadomienia narusza istotę uprawnienia wynikającego z art. 89a ust. 1 i 3 u.s.w. Pozostaje jednocześnie w sprzeczności z zakresem spraw przekazanych Sejmikowi do uregulowania. 

Zdaniem Rzecznika, wprowadzanie rozwiązań służących ułatwieniu korzystania przez mieszkańców z inicjatywy uchwałodawczej należy uznać za pożądane. Wprowadzone zaskarżonym aktem wymogi takimi jednak nie są.

Prowadzą bowiem do nadmiernego sformalizowania procesu i w konsekwencji utrudniają korzystanie przez mieszkańców z prawa inicjatywy uchwałodawczej. Są przejawem zaprzeczenia idei inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców, z której wynika, że wnoszenie projektów uchwał (zgłaszania inicjatyw) przez wskazaną w ustawie grupę mieszkańców powinno być realne, a organ stanowiący jednostki samorządu terytorialnego określając zasady korzystania z omawianego uprawnienia, powinien dążyć do maksymalnego odformalizowania czynności związanych z podejmowaniem przez mieszkańców inicjatyw (tak m.in. Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 2 lipca 2019 r., sygn. III SA/Gl 434/19). 

Wyrok WSA (sygn. akt III SA/Kr 842/22)

Za naruszenie prawa WSA uznał przyznanie nieograniczonego czasowo uprawnienia Przewodniczącemu Sejmiku Województwa Małopolskiego zarówno do przeprowadzenia kontroli wymogów formalnych zawiadomienia, dołączonego do niego projektu uchwały, jak i zawiadomienia o wynikach tej kontroli komitetu. Może to prowadzić do nieograniczonego czasowo opóźniania nadania takiego projektowi dalszego biegu, a tym samym wypaczeniu sensu obywatelskiej inicjatywie uchwałodawczej i doprowadzić do sytuacji, w której instytucja bezpośredniej partycypacji społecznej mieszkańców województwa w proces uchwałodawczy nie będzie miała żadnego znaczenia.

Naruszenie § 5 ust. 2 załącznika do Uchwały Wojewódzki Sąd Administracyjny upatruje w niedopuszczalnym ograniczeniu zbierania podpisów poparcia pod projektem uchwały zgłoszonej w ramach obywatelskiej inicjatywy dopiero od zawiadomienia o spełnieniu przez sam projekt warunków formalnych. Projekt uchwały wraz z poparciem co najmniej 1000 uprawnionych na podstawie art. 89a ust. 1 u.s.w. mieszkańców może być zgłoszony w każdym czasie, także razem z zawiadomieniem o powołaniu komitetu inicjatywy uchwałodawczej. Wadą § 5 ust. 2 jest nie tyle umożliwienie zbieranie podpisów po dokonaniu formalnej oceny projektu uchwały, ile wyłączenie takiej możliwości przed formalną oceną projektu uchwały.

Zarazem WSA uznał, ze projekty uchwał składane w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej powinny obejmować tylko te zadania publiczne, które wykonuje samorząd województwa i co do których kompetencję do ich podjęcia posiada organ stanowiący województwa samorządowego - sejmik województwa.

(pełna treść wyroku wraz z uzasadnieniem w załączniku na dole strony)

V.604.31.2022