Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rozporządzenie porządkowe Wojewody Podlaskiego zakazuje przerzucania, przekazywania i odbierania przedmiotów przerzuconych lub przekazanych przez linię granicy państwowej na Podlasiu
• Zdaniem Rzecznika Praw Obywatelskich zostało ono wydane z przekroczeniem uprawnień - dotyczy spraw, które są już uregulowane w ustawach 
• W skardze do WSA Rzecznik zarzuca również rozporządzeniu m.in., że samodzielnie określa kary za naruszenie jego przepisów - a zgodnie z Konstytucją jest to możliwe jedynie w ustawie
• AKTUALIZACJA: Zarzuty są nieuzasadnione - pisze Wojewoda Podlaski do WSA w odpowiedzi na skargę Rzecznika i wnosi o jej oddalenie
• AKTUALIZACJA2: 13 lipca 2023 r. WSA uwzględnił skargę. Stwierdził nieważność rozporządzenia, choć nie wszystkie zarzuty RPO uznał za zasadne (sygn. akt II SA/BK 365/23)
• Niespełnione zostały wszystkie wskazane przesłanki umożliwiające wydanie rozporządzenia porządkowego w zaproponowanym przez wojewodę kształcie – napisał WSA w uzasadnieniu wyroku (pełna treść w załączniku)

Marcin Wiącek zaskarżył rozporządzenie do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Białymstoku, po uprzednim uzyskaniu wyjaśnień od wojewody. Rzecznik wnosi o stwierdzenie nieważności rozporządzenia. 

W rozporządzeniu nr 1/2023 z 16 lutego 2023 r. wojewoda zakazał „przerzucania, przekazywania, odbierania przerzuconych lub przekazywanych przez linię granicy państwowej przedmiotów” w strefie nadgranicznej przy granicy Polski i Białorusi w woj. podlaskim. Za złamanie tego zakazu rozporządzenie przewiduje do 500 zł grzywny.

W wyjaśnieniach przedstawionych RPO wojewoda wskazywał, że wydanie rozporządzenia było konieczne dla zapewnienia ochrony życia, zdrowia lub mienia i zapewnienia porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego w związku z sytuacją panującą na tym odcinku granicy państwowej. Ma ono w szczególności zapobiec przekazywaniu przez granicę przedmiotów, które mogą ułatwić jej przekraczanie w miejscach niedozwolonych.

Wojewoda wyjaśnił, że „żaden […] z powszechnie obowiązujących aktów prawnych dotyczących granicy państwowej zarówno w randze ustawy oraz rozporządzenia nie określa zakazu przerzucania, przekazywania ani przejmowania przedmiotów przez granicę państwową”. 

W ocenie wojewody, regulacja wprowadzona przez niego nie stanowi przedmiotu w szczególności szeroko rozumianego prawa celnego ani przepisów o ochronie granicy państwowej.

RPO: Te zagadnienia regulują już ustawy 

W ocenie Rzecznika stanowisko wojewody jest wadliwe, a wydanie rozporządzenia nastąpiło z przekroczeniem jego ustawowych kompetencji. 

Wydanie rozporządzenia porządkowego wymaga jednoczesnego zaistnienia dwóch okoliczności:

1. musi wystąpić wydarzenie stwarzające potrzebę konieczności ochrony dóbr wymienionych w art. 6 ust. 1 u.w. (są to: ochrona życia, zdrowia lub mienia oraz zapewnienie porządku, spokoju i bezpieczeństwa publicznego),
2. dane zagadnienie nie może być uregulowane innymi przepisami powszechnie obowiązującego prawa. 

W ocenie RPO co najmniej druga z tych przesłanek nie została spełniona, ponieważ istnieją już przepisy regulujące zarówno kwestię przekazywania przedmiotów przez granicę (w ramach prawa celnego), jak i ochronę granic państwowych.

Ponadto pomoc w nielegalnym przekraczaniu granicy jest już przedmiotem regulacji karnej – stanowi wykroczenie i podlega karze na podstawie art. 49a § 2 w zw. z §  1 Kodeksu wykroczeń. 

Na podstawie ustawy o ochronie granicy państwowej wojewoda może w celu ochrony granicy ustanowić czasowy zakaz przebywania na określonym obszarze strefy nadgranicznej przy granicy, która jest jednocześnie zewnętrzną granicą strefy Schengen. Podobny zakaz może wprowadzić również minister właściwy do spraw wewnętrznych. 

Natomiast samo przemieszczanie towarów przez granicę Polski i Białorusi to przedmiot zainteresowania prawa celnego. RPO zwraca uwagę, że zgodnie z odpowiednimi regulacjami polskimi i unijnymi wprowadzanie i wyprowadzanie towarów z obszaru celnego UE może odbywać się jedynie na przejściach granicznych. Sytuacje regulowane w rozporządzeniu wojewody w myśl przepisów celnych są przypadkami przemytu zagrożonego odpowiedzialnością karnoskarbową. 

Przepisy porządkowe nie mogą samodzielnie określać kar

RPO zwraca również uwagę, że w rozporządzeniu nieprawidłowo określono karę za naruszenie przepisu. Zgodnie z art. 42 ust. 1 Konstytucji kary mogą być ustanawiane wyłącznie w ustawie. Podstawą kar za zachowania naruszające przepisy porządkowe jest art. 54 Kodeksu wykroczeń. 

Aby uchwalony w akcie podustawowym przepis porządkowy był zagrożony karą, organ musi wprost powołać się na ów artykuł. Tymczasem rozporządzenie nie tylko nie powołuje się na art. 54 k.w., ale także modyfikuje zakres kar przewidzianych za naruszenie przepisu.

Organ wydający przepisy porządkowe nie ma bowiem uprawnienia ustawowego do samodzielnego określenia wysokości kary za niestosowanie się do wydanych przez siebie w tym zakresie przepisów.

RPO zwraca wreszcie uwagę, że nieprecyzyjna treść rozporządzenia sprawia, iż zakazem objęto również niewielki odcinek granicy polsko-litewskiej – a w jej przypadku trudno dopatrywać się okoliczności uzasadniających wprowadzenie zakazu.

Poważne zastrzeżenia budzi również brak wskazania granic czasowych obowiązywania przepisu. W orzecznictwie wskazuje się, że wprowadzanie zakazów na czas nieoznaczony nie odpowiada powodom, z jakich dopuszczane jest wprowadzanie przepisów porządkowych.

Wprowadzanie de facto stałego narzędzia służącego ochronie granicy państwowej nie powinno być przedmiotem przepisów porządkowych, lecz – w razie rzeczywistej konieczności wprowadzenia takkigo narzędzia – interwencji ustawodawcy.

Najważniejsze ustne motywy wyroku WSA

WSA podzielił zarzuty odnośnie do tego, że treść zakazu (w związku z deklarowanym celem, którym jest uniemożliwienie kontaktu pomiędzy osobami usiłującymi nielegalnie przekroczyć granicę a ich pomocnikami) jest tożsama z przepisami art. 264 Kodeksu karnego i art. 49a Kodeksu wykroczeń (penalizujących nielegalne przekraczanie granicy, organizowanie go i pomocnictwo).

Poza tym zgodził się, że cel rozporządzenia (bezpieczeństwo na granicy państwowej) może i powinno być realizowane w oparciu o przepisy ustawy o ochronie granicy państwowej, które przewidują możliwość wprowadzenia ograniczeń w przebywaniu w bliskości granicy w drodze rozporządzeń Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji.

Sąd podkreślił też, że Wojewoda nie wykazał niezbędności wydania rozporządzenia porządkowego (zakaz wprowadzono po upływie około 1,5 roku od powstania zagrożeń na granicy polsko-białoruskiej). Dodatkowo podzielił artykułowane w uzasadnieniu skargi oraz podczas rozprawy zarzuty dotyczące braku precyzji/niejednoznaczności wprowadzonego zakazu.

Uznał, że rozporządzenie narusza zasadę określoności prawa w sytuacji, gdy można w różny sposób interpretować obszar obowiązywania wprowadzonego zakazu. A dodatkowo zakazem objęto niesprecyzowane bliżej „przedmioty”. Sąd zwrócił uwagę, że na podstawie tak sformułowanego zakazu, do odpowiedzialności może zostać pociągnięta osoba, która nie działa w celu udzielania pomocy w nielegalnym przekraczaniu granicy, ale np. udziela pomocy humanitarnej. Mógłby to być nawet funkcjonariusz Straży Granicznej, który podniesie przerzucony przez linię granicy przedmiot – bo zakaz obejmuje również „odbieranie” przedmiotów.

WSA nie zgodził się zaś z zarzutami odnoszącymi się do prawa celnego (bo realizują one inne cele niż kwestionowany w sprawie zakaz), nieodesłania do art. 54 Kodeksu wykroczeń (uznał, że z uwagi na to, że zakaz z rozporządzenia porządkowego nie dotyczy tylko miejsc publicznych, nie byłoby to właściwe), określeniem kwoty grzywny (stwierdził, że takie ograniczenie kwotowe jest dopuszczalne i w realiach sprawy korzystne dla jednostki z uwagi na maksymalną kwotę grzywny wynikającą z Kodeksu wykroczeń - 5000 zł), a także nieokreśleniem okresu obowiązywania rozporządzenia (przyjął, że może być ono wydane bezterminowo, a w przypadku ustania przyczyn jego wydania, organ ma obowiązek jego uchylenia).

Orzeczenie WSA jest nieprawomocne.

V.543.1.2023