Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił Ministrowi Sprawiedliwości opinię do projektu wprowadzającego możliwość rozwodu pozasądowego

Na stronie Rządowego Centrum Legislacji udostępniono projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks rodzinny i opiekuńczy oraz niektórych innych ustaw (nr UDER24, wersja z 17 czerwca 2025 r.).

Co przewiduje projekt 

Celem projektu jest wprowadzenie możliwości pozasądowego rozwiązania małżeństwa (tzw. rozwodu pozasądowego) - wyjątku od zasady rozwiązania małżeństwa przez sąd. Czynności ma podejmować kierownik urzędu stanu cywilnego, który będzie weryfikował spełnienie ustawowych przesłanek rozwodu pozasądowego i dokona odpowiednich wpisów w rejestrze stanu cywilnego. Projekt ma odciążyć sądy okręgowe, zwiększyć autonomię stron w kwestii decydowania o stanie cywilnym i promować pozasądowe metody rozwiązywania spraw cywilnych.

Projekt przewiduje ograniczenia w dostępie do tej procedury. Będzie ona dostępna wyłącznie dla małżonków niemających wspólnych małoletnich dzieci. Koniecznymi przesłankami ma być również co najmniej roczny staż związku małżeńskiego a także zupełny i trwały rozkład pożycia, co małżonkowie będą potwierdzać odpowiednimi oświadczenia.

Unieważnienie rozwodu pozasądowego wymagałoby postępowania przed sądem.

Uwagi ogólne

Zgodnie z art. 18 Konstytucji „Małżeństwo jako związek kobiety i mężczyzny, rodzina, macierzyństwo i rodzicielstwo znajdują się pod ochroną i opieką Rzeczypospolitej Polskiej”. W orzecznictwie TK wskazuje się, że „przepis ten nakazuje […] podejmowanie przez państwo takich działań, które umacniają więzi między osobami tworzącymi rodzinę, a zwłaszcza więzi istniejące między rodzicami i dziećmi oraz między małżonkami”. Rozwiązanie małżeństwa powinno zakładać odpowiednie wyważenie, z jednej strony, prawa jednostek do decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47 Konstytucji) oraz z drugiej, wyrażonego w art. 18 Konstytucji nakazu ochrony więzi między osobami, które zawarły związek małżeński. 

Konstytucja nie wymaga, aby rozwiązanie małżeństwa w każdym przypadku musiało być dokonywane na podstawie orzeczenia sądowego. Zgodnie z art. 48 ust. 2 Konstytucji „Ograniczenie lub pozbawienie praw rodzicielskich może nastąpić tylko w przypadkach określonych w ustawie i tylko na podstawie prawomocnego orzeczenia sądu”. Tym samym spośród więzi międzyludzkich wymienionych w art. 18 Konstytucji wyłącznie rodzicielstwo  uznano za więź, której rozwiązanie (pozbawienie praw rodzicielskich) wymaga rozstrzygnięcia sądu. Takiego zastrzeżenia nie ma co do małżeństwa.

Korzystając z tej swobody, ustawodawca powinien jednak – ze względu na rangę małżeństwa wśród wartości konstytucyjnych – przewidzieć stosowne zabezpieczenia, tak aby instytucja pozasądowego rozwiązania małżeństwa nie była nadużywana ani wykorzystywana do obejścia przepisów o jego sądowym rozwiązaniu. Ponadto mimo rozwodu w relacjach między byłymi małżonkami mogą trwać pewne formy ochrony roszczeń majątkowych, wynikające z obowiązku wzajemnego poszanowania usprawiedliwionych potrzeb rozwiedzionych. Ustawodawca nie powinien zatem pomijać regulacji dotyczących zobowiązań alimentacyjnych.

Według projektu procedura rozwodu pozasądowego będzie rozłożona w czasie. Najpierw małżonkowie składają tzw. zapewnienia potwierdzające występowanie przesłanek rozwodu a oświadczenia o rozwiązaniu małżeństwa mogą złożyć nie wcześniej niż miesiąc później.

Wejście w życie opiniowanych rozwiązań nie będzie zatem oznaczało pozbawienia instytucji małżeństwa ochrony i opieki, o których mowa w art. 18 Konstytucji RP. Będzie to nadal zapewnione, aczkolwiek innymi środkami prawnymi. Wyważanie wartości często jest pozostawione ustawodawcy, podejmującemu decyzje na podstawie  przekonań politycznych i światopoglądowych większości parlamentarnej.

Uwagi szczegółowe

Zgodnie z propozycją MS "kierownik urzędu stanu cywilnego odmawia odebrania od małżonków zapewnień lub przyjęcia ich oświadczeń o rozwiązaniu małżeństwa, jeżeli istnieją przeszkody wyłączające rozwiązanie małżeństwa w drodze rozwodu pozasądowego”. Jak głosi uzasadnienie: "We wszystkich przypadkach, w których kierownik urzędu stanu cywilnego stwierdzi brak którejkolwiek z ustawowych przesłanek rozwodu pozasądowego (lub gdy stwierdzi istnienie przesłanki negatywnej), będzie zobowiązany do odmowy odebrania od małżonków zapewnień lub oświadczeń o rozwiązaniu małżeństwa".

Pojawia się zasadnicze pytanie, czy kierownik USC będzie miał kompetencję, by ocenić, czy między małżonkami nastąpił zupełny i trwały rozkład pożycia. Intencją jest tu zapewne, aby kierownik USC nie mógł weryfikować oświadczenia małżonków w części dotyczącej rozkładu pożycia – o ile nie poweźmie wątpliwości co do niepoczytalności oświadczającego, działania w warunkach bezprawnej groźby czy błędu – jednak nie wynika to z projektu, co może rodzić wątpliwości i spory.

Dyskusyjna jest też regulacja, zgodnie z którą unieważnienie rozwodu pozasądowego może nastąpić wyłącznie z przyczyn określonych w paragrafach poprzedzających (m.in. gdy jeden z małżonków w chwili składania oświadczenia o rozwiązaniu małżeństwa działał w stanie wyłączającym świadome albo swobodne powzięcie decyzji i wyrażenie woli, działał pod wpływem groźby bezprawnej albo pod wpływem błędu), jeżeli za dalszym trwaniem małżeństwa przemawia dobro rodziny. Zatem jeżeli sąd rozpoznający sprawę oceni, że utrzymywanie małżeństwa nie sprzyja dobru rodziny, to rozwód pozasądowy – nawet gdy oświadczenie woli jednego z małżonków obarczone było poważną wadą, w tym wywołaną celowo przez drugiego z małżonków – nie zostanie unieważniony. 

W przypadku uznania przez sąd, że – mimo iż oświadczenie jednego z małżonków było obarczone wadami uzasadniającymi unieważnienie rozwodu pozasądowego – za dalszym trwaniem małżeństwa nie przemawia dobro rodziny, małżonek, który złożył wadliwe oświadczenie, zostanie pozbawiony możliwości dochodzenia alimentów od drugiego małżonka. W niektórych przypadkach może to generować nadużycia: zmuszenie bądź skłonienie małżonka groźbą lub podstępem do rozwodu pozasądowego może być środkiem służącym uniknięciu ryzyka obarczenia po rozwodzie zobowiązaniem alimentacyjnym w zakresie, o którym mowa w art. 60 § 2 K.r.o. A przesłanka posługująca się klauzulą generalną „nie służy dobru rodziny” może powodować rozbieżności w orzecznictwie.

RPO zgłasza także uwagę do propozycji, że rozwód pozasądowy będzie dostępny wyłącznie dla małżonków, którzy albo są obywatelami polskimi, albo nie posiadają wspólnego obywatelstwa i mają miejsce zamieszkania na terytorium RP. Procedura ta nie będzie dostępna m.in. dla małżonków, którzy posiadają wspólne obywatelstwo inne niż polskie i mają miejsce zamieszkania w RP, nawet jeśli zawarli związek małżeński w Polsce.

Mając na względzie określony w prawie UE zakaz dyskryminacji ze względu na przynależność państwową  oraz swobodę przemieszczania się i osiedlania, RPO podkreśla, że nie wyjaśniono przyczyn zróżnicowania sytuacji prawnej jednostek co do możliwości skorzystania z pozasądowego rozwodu w odniesieniu do małżonków niebędących obywatelami polskimi, ale posiadającymi inne wspólne obywatelstwo i mającymi w Polsce miejsce zamieszkania.

W uzasadnieniu jako przesłankę za tym rozwiązaniem wskazano, że „ze względu na reguły prawa prywatnego międzynarodowego i międzynarodowego postępowania cywilnego zakłada się, że z rozwodu pozasądowego będą mogli skorzystać tylko małżonkowie będący oboje obywatelami polskimi albo małżonkowie nieposiadający wspólnego obywatelstwa, którzy mają miejsce zamieszkania w Polsce”. Potem projektodawca jedynie ogólnie wskazuje, że podstawą jest art. 54 oraz art. 2 ust. 3 ustawy – Prawo prywatne międzynarodowe oraz art. 3 rozporządzenia Rady (UE) 2019/1111, określający jurysdykcję ogólną w sprawach rozwodu, separacji i unieważnienia małżeństwa.

Oceny wymagało, czy w odnośnym zakresie przyjęte w krajowym porządku prawnym normy kolizyjne – podobnie jak normy jurysdykcyjne, wynikające z rozporządzenia Rady (UE) 2019/1111 – nie powinny zostać zharmonizowane w drodze rozporządzenia Rady (UE) 1259/2010, tj. w ramach procedury wzmocnionej współpracy w rozumieniu art. 326 i nast. TFUE. Źródłem reguł, które mają dostarczać wzorca dla projektowanego rozwiązania, jest w tym wypadku inna ustawa (tj. Prawo prywatne międzynarodowe). 

Dla ograniczeń, jakie w krajowym porządku prawnym rodzi projektowane rozwiązanie po stronie małżonków niebędących obywatelami polskimi, ale posiadającymi inne wspólne obywatelstwo i mającymi w Polsce miejsce zamieszkania, uzasadnienie projektu ustawy nie jest przekonujące. Rzeczywistym uzasadnieniem, czy też ograniczeniem dla dalej idącej interwencji prawodawczej jest decyzja ustawodawcy zwykłego, nie zaś inna ustawa, która jeśli już może dostarczyć uzasadnienia, to jedynie przez wzgląd na spójność systemu prawa, a więc przesłankę natury odmiennej. Z tych przyczyn decyzja prawodawcza w tym zakresie powinna zostać uzasadniona.

Aktualizując krajowy porządek prawny o rozwiązania przyjęte w innych państwach europejskich, pożądanym jest dokonanie przeglądu, czy motywy, dla jakich wprowadzono dotychczasowe rozwiązania mające stanowić ograniczenie dla ww. grupy małżonków, pozostają aktualne.

Decyzja w tym zakresie leży po stronie ustawodawcy, ale jej uzasadnienie jest objęte zobowiązaniem projektodawcy wobec uczestników procesu legislacyjnego. Zasadniczym jego elementem w demokratycznym państwie prawa jest bowiem nie tylko formalne uchwalenie aktu normatywnego, konkretyzującego decyzję prawodawczą, lecz także jej uzasadnienie i przeprowadzenie horyzontalnej oceny skutków regulacji, w rozumieniu §27 i 28 regulaminu pracy Rady Ministrów. 

Podsumowanie

Ustawodawca, kierując się określonymi założeniami politycznymi i światopoglądowymi, ma legitymację, aby wyważenie wartości, jaką jest ochrona małżeństwa oraz wartości, jaką jest prawo człowieka do decydowania o swoim życiu osobistym (art. 47 Konstytucji), odbywało się na innej podstawie niż orzeczenie sądu.

Istnieje jednak zasadnicza wątpliwość, czy rozwód pozasądowy rzeczywiście będzie służył realizacji podstawowego celu projektu, jakim jest odciążenie sądów okręgowych i skrócenie spraw o rozwód. Z doświadczeń Biura RPO wynika, że jeśli małżonkowie zgodnie chcą rozwiązać związek małżeński, a nie mają małoletnich dzieci, to postępowanie jest zazwyczaj szybkie i sprawne. Z reguły sądy uznają w takich przypadkach żądanie pozwu, często nie prowadząc nawet postępowania dowodowego, a małżonkowie nie odwołują się. 

To nie takie sprawy generują długoletnie procesy w sprawach rozwodowych. Zasadniczy na to wpływ ma konieczność rozstrzygania przez sąd o winie w rozkładzie pożycia, kwestie związane z władzą rodzicielską i kontaktami z dziećmi oraz sprawy alimentacyjne. 

Wynika z tego, że wprowadzenie rozwodu pozasądowego nie będzie miało znaczącego wpływu na usprawnienie i przyspieszenie postępowań sądowych w sprawach rodzinnych. A projektodawca zamierza nałożyć na sądy nowy obowiązek - orzekanie w sprawach o unieważnienie rozwodu pozasądowego.

RPO Marcin Wiącek przekazuje te uwagi min. Adamowi Bodnarowi z prośbą o ich wykorzystanie w dalszych pracach nad projektem.

IV.022.7.2025