Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich przekazał Minister Rodziny, Pracy i Polityki Społecznej uwagi do rządowego projektu ustawy o asystencji osobistej osób z niepełnosprawnościami
• Wskazuje m.in., że średni czas usługi asystencji,  wynoszący ok. 8,5 godzin dziennie, może być niewystarczający  
• Wątpliwości budzi różnicowanie sytuacji osób w wieku od 13 do 18 lat w stosunku do osób dorosłych
• Przemyślenia wymagałoby ograniczenie asystencji osobistej do osób, które nie ukończyły 65. roku życia
• Projekt nie przewiduje możliwości złożenia przez osobę z niepełnosprawnością wniosku o asystencję w innej formie niż cyfrowa
• Nieznany jest też zakres czynności pielęgnacyjno-medycznych, jakie będzie mógł wykonywać asystent

RPO - jako organ monitorujący wdrażanie postanowień Konwencji o prawach osób niepełnosprawnych - z satysfakcją przyjął informację o rozpoczęciu konsultacji społecznych rządowego projektu ustawy o asystencji osobistej osób z niepełnosprawnościami.

Marcin Wiącek dziękuje za przychylenie się do postulatu osób z niepełnosprawnościami i zorganizowanie konsultacji społecznych w czasie pozwalającym na zaznajomienie się z projektem i wniesienie uwag. Wyraża szczególne uznanie w związku z upowszechnieniem projektu i materiałów informacyjnych m.in. w Polskim Języku Migowym i tekście łatwym do czytania i rozumienia (tzw. ETR). Stanowią one istotny krok w kierunku włączenia osób z niepełnosprawnościami w proces tworzenia prawa i polityk ich dotyczących, o którym mowa w art. 4 ust. 3 Konwencji. RPO żywi nadzieję, że efektem będzie wypracowanie rozwiązań jak najpełniej odpowiadających na potrzeby użytkowników asystencji osobistej.

Jednocześnie Rzecznik zwraca uwagę Pani Minister na kwestie, które wydają się kluczowe dla projektu ustawy, i wymagają szerszej analizy.

Niewystarczająca liczba godzin wsparcia

Usługa asystencji będzie przysługiwać w przypadku osób powyżej 18. roku życia w wymiarze od 30 do 240 godzin miesięcznie, a w przypadku osób pomiędzy 13. a 18. rokiem życia – od 30 do 80. Wydaje się, że w przypadku części beneficjentów będzie to niewystarczające. Oznacza to bowiem średnio ok. 8,5 godzin dziennie. Część osób z niepełnosprawnością  może zaś wymagać całodobowego wsparcia.

W Szwecji usługi asystencji osobistej mają być świadczone przez całą dobę, a jedna osoba może korzystać jednocześnie z usług kilku asystentów. Wydaje się, że docelowo powinno dążyć się do zapewnienia dostępu do asystencji wedle realnych i uzasadnionych potrzeb.

Asystencja osobista dla dzieci i młodzieży z niepełnosprawnością

Wątpliwości budzi różnicowanie sytuacji osób w wieku od 13 do 18 lat w stosunku do osób dorosłych. Przyznanie asystencji osobistej dla osób poniżej 18. roku życia będzie odbywać się na podstawie orzeczenia o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami. Możliwość skorzystania przez nich z asystencji jest oparta na systemie, który nie pozwala precyzyjnie dopasowywać wsparcia. Zdecydowanie niesatysfakcjonująca jest liczba godzin asystencji: osoba w wieku od 13 do 18 lat będzie mogła skorzystać maksymalnie z 20 godzin tygodniowo oraz niecałych 3 godzin dziennie.

Liczbę godzin asystencji ma się zmniejszać o 50% w okresie korzystania z usług w placówce oświatowej niezapewniającej całodobowej opieki. Biorąc pod uwagę obowiązek szkolny, najmłodsi będą mogli liczyć na wsparcie  jedynie w zakresie od 15 do 40 godzin miesięcznie, czyli ok. 1,5 godziny dziennie. Tymczasem również oni mogą wymagać wsparcia, aby móc spędzać czas i uczestniczyć w zajęciach rekreacyjnych i innych aktywnościach wraz z rówieśnikami.  Tak znaczne ograniczenie liczby godzin prowadzi do wniosku, że wsparcie nie będzie całkowicie zaspokajać realnych potrzeb tej grupy.

RPO podkreśla potrzebę przeprowadzenia reformy systemu orzecznictwa do celów rentowych i pozarentowych. Aktualnie  jest siedem systemów orzekania o niepełnosprawności, w tym cztery, gdzie ustala się uprawnienia do świadczeń rentowych (w ramach ZUS, KRUS, MSWiA i MON), piąty – o stopniu niepełnosprawności, szósty – w zakresie potrzeby kształcenia specjalnego oraz siódmy – w zakresie ustalania poziomu potrzeby wsparcia. Do dziś prace w celu ujednolicenia systemu nie zostały skutecznie zrealizowane.

Ustalanie prawa do asystencji osobistej przez wojewódzkie zespoły ds. orzekania o niepełnosprawności

Prawo do asystencji osobistej ustala Zespół, czyli zapewne wojewódzki zespół ds. orzekania o niepełnosprawności. Spowoduje to dodatkowe obciążenie wobec kumulacji obowiązków orzeczniczych. Ze skarg do RPO wynika  przewlekłość rozpoznawania wniosków o wydanie decyzji ustalającej poziom potrzeby wsparcia; zdarzają się przypadki niedochowania terminu 3 miesięcy na rozpatrzenie sprawy, duży jest odsetek wniosków niezałatwionych. Przeciążenie zespołów powinno być zatem uwzględnione przy tej regulacji. 

Rozważenia też wymaga, czy skala oceny poziomu potrzeby wsparcia, która jest podstawą przyznania asystencji dla osób dorosłych, uwzględnia specyfikę tej instytucji oraz czy oparcie systemu asystencji na przedmiotowej skali – przed ewaluacją przez MPRiPS zastosowania skali przy orzekaniu o potrzebie wsparcia – nie jest przedwczesne.

Wykluczenie osób powyżej 65. roku życia

Ponownego namysłu wymaga ograniczenie asystencji osobistej do osób, które nie ukończyły 65. roku życia. Opiera się to na stereotypowym założeniu, że osoby starsze nie pozostają w zatrudnieniu lub nie wracają na rynek pracy. Granica wieku nie może stanowić cezury dostępności usług asystenckich. Wprowadzone kryterium wieku powinno uwzględniać inne działania w celu udzielenia wsparcia osobom starszym.

Według uzasadnienia projektu osoby powyżej 65. roku życia miałyby mieć dostęp do wsparcia głównie poprzez programy asystencji osobistej, które mają zostać przejęte przez MRPiPS. Prawdopodobne wydaje się zachowanie dotychczasowej formy programowej asystencji, tj. w formule rocznej, przez co aktualne mogą pozostać problemy, o których RPO już wspominał, jak brak ciągłości wsparcia, nieobowiązkowe przystępowanie przez samorządy do realizacji programu, czy niskie zainteresowanie usług asystenta ze względu na brak możliwości bezterminowego zatrudnienia.

Uzasadnienie projektu wskazuje też na bliżej nieokreślone rozwiązanie zwiększające dostępność do wsparcia w miejscu zamieszkania dla osób powyżej 65. roku życia, którego projekt jest w konsultacjach społecznych. Chodzi prawdopodobnie o projekcie ustawy o bonie senioralnym. Jest w nim mowa głównie o opiece, nie zaś o wsparciu, co zdaje się wynikać z paternalistycznego podejścia do osób korzystających ze wsparcia.

Fragmentaryzacja systemu wsparcia skłania do postawienia pytania o umożliwienie ubiegania się o asystencję niezależnie od wieku oraz o stworzenie jednolitego systemu, który w pierwszej kolejności brałby pod uwagę potrzeby konkretnych osób i nie zmuszał do dopasowywania wsparcia do niespójnego systemu oraz nie pozostawiał bez wsparcia tych, których potrzeby lub inne niezależne od nich uwarunkowania nie mieszczą się w programach.

Dualizm systemów asystencji

Systemowa asystencja będzie przysługiwać osobom dorosłym do ukończenia przez nie 65. roku życia, które uzyskały co najmniej 80 punktów oraz osobom w wieku 13-18 lat z orzeczeniem o niepełnosprawności łącznie ze wskazaniami. Z uzasadnienia wynika, że osoby z niepełnosprawnością inną niż opisana (w tym m.in. osoby starsze) będą mogły korzystać z asystencji osobistej w dotychczasowym kształcie.

W konsekwencji wraz z wejściem ustawy w życie  powstanie dualizm asystencji "systemowej" i "programowej". Asystencja systemowa – oparta na akcie rangi ustawowej – jest rozwiązaniem korzystniejszym w porównaniu z asystencją opartą na programach. W konsekwencji, asystencją programową powinno się objąć możliwie najszersze grono osób, co nie jest odzwierciedlone w projekcie.

Zakładany poziom wykorzystania asystencji

Wątpliwości budzą dane przedstawione w ocenie skutków regulacji dotyczące przewidywań co do realnego poziomu korzystania przez adresatów ustawy ze wsparcia asystentów. W punkcie dotyczącym wpływu projektu na sektor finansów publicznych wskazano średnią liczbę godzin na osobę. W 2026 r. ma ona wynosić 90 godzin miesięcznie przy poziomie faktycznego wykorzystania oscylującego w okolicach 80%, co w praktyce ma dać 72 godziny wsparcia asystenta osobistego na miesiąc. 

Zdaniem projektodawców, ma to być spowodowany m.in. ograniczeniem możliwości przenoszenia niewykorzystanych godzin na kolejne miesiące, stosunkową nowością tej formy wsparcia oraz przewidywanymi problemami ze znalezieniem asystentów, co umożliwiłoby realizację 100% przyznanych godzin. Wartości te mają wzrosnąć w 2027 r. do 92,5 godzin przyznanego i 78,6 godzin miesięcznie zrealizowanego wsparcia, a docelowo w 2030 r. ustabilizować się na poziomie średnio 100 godzin miesięcznie i poziomu wykorzystania w granicach 94%.

Analiza tych prognoz rodzi pytanie, czy użytkownicy asystencji, zwłaszcza ci o największej potrzebie wsparcia, uzyskają je w adekwatnym dla siebie wymiarze.

Czynności pielęgnacyjno-medyczne

Asystencja osobista obejmuje wsparcie m.in. co do czynności zaleconych przez lekarza oraz wybranych czynności medyczno-pielęgnacyjnych. Po przeszkoleniu i za pisemną zgodą swoją oraz użytkownika lub jego opiekuna/osoby wspierającej asystent może wykonywać czynności medyczno-pielęgnacyjne, które na co dzień wykonuje lub mogłaby wykonywać osoba stale wspierająca.

Postanowienia te odsyłają do rozporządzenia ministra ds. zabezpieczenia społecznego wydanego po opinii ministra ds. zdrowia. Ma być w nim utworzona lista czynności, które mogłyby być wykonywane w ramach asystencji. Określone też będą sposoby przeszkolenia dla bezpiecznego wykonywania czynności, uwzględniając szczególne potrzeby osób wymagających wsparcia. 

RPO podkreśla, że osoby z niepełnosprawnościami od dawna zabiegają o możliwość świadczenia czynności medyczno-pielęgnacyjnych w postaci m.in. obsługi respiratora, ssaka, cewnikowania, wymiany worka stomijnego czy podawania leków w ramach asystencji osobistej. Opracowanie szczegółowego katalogu czynności mogłoby odpowiedzieć na ich potrzeby. Niemniej, brak propozycji treści rozporządzenia sprawia, że o ile sama idea uwzględnienia potrzeb tej grupy jawi się jako potrzebna i właściwa, o tyle trudno aktualnie odnieść się do kwestii, czy będzie ona odpowiadać na ich potrzeby.

Nie jest też do końca jasne, czy zakres czynności medyczno-pielęgnacyjnych zleconych przez lekarza, które miałby wykonywać asystent, jest tożsamy z zakresem czynności medyczno-pielęgnacyjnych wymagających zgody użytkownika. Sugeruje to, że są to dwa odrębne katalogi czynności. To może zaś prowadzić do konkluzji, że na wykonywanie czynności pielęgnacyjno-medycznych zleconych przez lekarza asystent nie będzie musiał uzyskać zgody. W ocenie RPO zgoda osoby korzystającej ze wsparcia na konkretne czynności pielęgnacyjno-medyczne  powinna być wyrażana każdorazowo. Oznacza to, że kwestia ta powinna zostać precyzyjnie określona na poziomie ustawowym.

Status osoby samodzielnie zatrudnionej przez użytkownika asystencji osobistej

Niejasny jest status asystenta osobistego samodzielnie zatrudnionego przez osobę z niepełnosprawnością. Według projektu, osoba z niepełnosprawnością będzie mogła  samodzielnie wybrać realizatora asystencji oraz osobę asystenta (ma powstać rejestr asystentów osobistych, dana osoba będzie mogła sama wskazać asystenta, który zostanie wpisany do rejestru). Przewiduje się też możliwość samodzielnego zatrudnienia asystenta (bez angażowania realizatorów). Nie będzie on musiał wykazywać doświadczenia, a po pół roku pracy będzie spełniał jeden z wymogów stawiany asystentom, którzy po tym czasie będą mogli być rekrutowani także przez realizatorów.

RPO jest zaniepokojony dopuszczeniem do świadczenia asystencji osób bez "żadnego szczególnego doświadczenia". O ile zaufanie do asystenta jest kluczowe, o tyle nie może ono całkowicie przysłaniać merytorycznego przygotowania go do świadczenia usługi. Wydaje się konieczne, by asystent miał choć podstawową wiedzę z zakresu wsparcia osoby z danym typem niepełnosprawności. W przypadku dopuszczenia osób całkowicie nieprzeszkolonych nie sposób przewidzieć skali i rozmiarów potencjalnych konsekwencji, które mogą zagrażać  zdrowiu i życiu oraz wypaczać instytucję asystencji osobistej. Kwestia ta wymaga ponownego rozważenia.

Wątpliwości budzi też sposób uregulowania statusu asystenta  samodzielnie zatrudnionego przez osobę z niepełnosprawnością. Projekt wskazuje bowiem na warunki, jakie trzeba spełnić, by zostać asystentem. Osoba samodzielnie zatrudniona przez użytkownika nie będzie mogła uzyskać statusu asystenta osobistego, bowiem nie będzie spełniać warunków wykonywania tej funkcji.  Niemniej jednak, będzie ona mogła uzyskać wpis do rejestru asystentów osobistych z uwagi na fakt, iż oświadczenie o spełnianiu warunków nie obejmuje swoim zakresem spełniania kryteriów dotyczących koniecznego wykształcenia. Rozwiązanie systemowe tworzące lukę prawną, która pozwala osobom niespełniającym określonych warunków do świadczenia usług asystencji na wykonywanie takiej usługi, powinno zostać ponownie przeanalizowane.

Cyfryzacja systemu asystencji osobistej

Projekt nie przewiduje możliwości złożenia przez osobę z niepełnosprawnością wniosku w formie innej niż cyfrowa. Ze skarg do RPO wynika, że w przypadku niektórych osób z niepełnosprawnościami niemożność złożenia wniosku w wersji papierowej stanowi wyzwanie, zwłaszcza z uwagi na konieczność posiadania kompetencji cyfrowych, jak i narzędzi uwierzytelniających, w tym m.in. profilu zaufanego. 

W szczególnie uzasadnionych przypadkach powiat ma być zobowiązany zapewnić pomoc w złożeniu wniosku danej osobie w miejscu jej pobytu, a w razie potrzeby – dostęp do środków technicznych. Niemniej jednak należy rozważyć stworzenie np. punktu obsługi, w którym urzędnik w każdym przypadku mógłby świadczyć pomoc.  Ponadto sama obsługa zarządzania asystencją także odbywa się w systemie teleinformatycznym. 

Do RPO dotarły głosy środowiska osób z niepełnosprawnościami, że wymóg rejestracji użytkownika i jego aktywnego udziału w aktualizowaniu danych może być znacznym utrudnieniem. A w przypadku zarządzania asystencją nie przewiduje się wsparcia. Rozważenia wymaga zatem wprowadzenie możliwości uzyskania takiego wsparcia i szkoleń z zakresu obsługi.

Uwagi końcowe

Do projektu nie załączono projektów licznych rozporządzeń. Poznanie propozycji szczegółowych rozwiązań wdrażających ustawę pozwoliłoby na umieszczenie projektu w szerszej perspektywie praktycznego funkcjonowania asystencji i jej wpływu na prawa i wolności osób z niepełnosprawnościami.

RPO podkreśla, że trwają prace nad projektem ustawy o instrumentach wspieranego podejmowania decyzji, który ma zlikwidować instytucję ubezwłasnowolnienia. Dwie tak istotne z punktu widzenia osób z niepełnosprawnościami ustawy powinny wzajemnie uwzględniać wprowadzane rozwiązania.

Marcin Wiącek zwraca się do Pani Minister o uwzględnienie tych uwag w pracach nad projektem. Prosi o poinformowanie o podjętych kolejnych działaniach i decyzjach. Ponadto zastrzega możliwość zgłaszania kolejnych uwag.

XI.022.6.2024