Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Wybór przez MEiN rzeczoznawców do opiniowania podręczników nie był dokonywany na podstawie ustalonych i zobiektywizowanych kryteriów, lecz w sposób nieformalny - wynika z ustaleń NIK
• Według Izby efektem braku procedur było m.in., że jedynie 189 spośród 792 wpisanych na listę MEiN rzeczoznawców do kształcenia ogólnego mogło zaopiniować zgłoszone podręczniki. Byli zaś tacy, którzy sporządzili nawet do 21 opinii
• Procedury, zwłaszcza tryb wskazania konkretnego rzeczoznawcy, powinny być sformalizowane i transparentne,  a informacja o tym powinna być łatwo dostępna dla zainteresowanych - wskazuje Rzecznik Praw Obywatelskich
• AKTUALIZACJA: Ministerstwo nie ma możliwości weryfikacji prawdziwości oświadczeń rzeczoznawców o braku przesłanek wykluczających możliwość opiniowania podręcznika - pisze m.in. w obszernej odpowiedzi min. Przemysław Czarnek
• A sam fakt wcześniejszej współpracy rzeczoznawcy z wydawnictwem nie może stanowić wystarczających podstaw do stwierdzenia, że kilka lat później mogą istnieć okoliczności, które mogłyby budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności (całość odpowiedzi w załączniku)
• AKTUALIZACJA2: RPO Marcin Wiącek zwraca się w tej sprawie do minister edukacji Barbary Nowackiej
• AKTUALIZACJA3 10.09.2024: Nie ma możliwości weryfikacji prawdziwości oświadczeń rzeczoznawców i co do zasady nie ma podstaw do ich kwestionowania, chyba że będzie powzięta informacja, która podważy złożone oświadczenie - odpowiada Pani Minister
• Dodała, że od 1 września br. nauczyciele i uczniowie klas IV–VIII szkoły podstawowej oraz wszystkich klas szkół ponadpodstawowych będą pracować ze zmienioną podstawą programową. Ograniczony do około 20% zakres treści nauczania – wymagań szczegółowych – da nauczycielom i uczniom więcej czasu na spokojniejszą i bardziej dogłębną realizację programów nauczania.
• Zrezygnowano głównie z tych treści, które są nadmiarowe na danym etapie edukacyjnym, niemożliwe lub bardzo trudne do zrealizowania w praktyce szkolnej. Zwrócono większą uwagę na rozwijanie umiejętności praktycznych zamiast wiedzy teoretycznej lub encyklopedycznej oraz na korzystanie w procesie nauczania – uczenia się z cyfrowych narzędzi oraz zasobów edukacyjnych dostępnych w Internecie.

- Choć nauczyciele mają swobodę doboru metod nauczania, podręczniki są nadal podstawowymi środkami dydaktycznymi. Dla wykonania prawa do nauki ważne jest zatem, aby ich treść i poziom nie budziły istotnych zastrzeżeń - pisał wcześniej Marcin Wiącek do ministra edukacji i nauki Przemysława Czarnka.

Najwyższa Izba Kontroli poinformowała o wynikach kontroli pn. Dopuszczanie podręczników do użytku szkolnego. Zgodnie z nią, w latach 2020-2022 dopuszczanie przez MEiN podręczników odbywało się zgodnie z przepisami, jednak organizacja tego nie zapewniała przejrzystości wyboru rzeczoznawców do opiniowania podręczników oraz stwarzała ryzyko wystąpienia konfliktu interesów.

Izba wymieniła działania MEiN w celu zapewnienia dostępności podręczników dla różnych grup uczniów, m.in. przez zwiększenie oferty materiałów do kształcenia specjalnego i zawodowego. Zauważyła jednak, że obowiązujące przepisy nie regulują szczegółowych zasad doboru rzeczoznawców. W Ministerstwie nie istniały procedury, które określałyby zasady i kryteria wyboru rzeczoznawców oraz sposób dokumentowania tego procesu. Kontrola wykazała, że nie brano pod uwagę doświadczenia ekspertów w prowadzeniu zajęć dydaktycznych na danym etapie edukacyjnym. 

Jako kryteria wyboru rzeczoznawców do opiniowania konkretnego podręcznika pracownicy MEiN wskazali:

• dyspozycyjność czasową rzeczoznawców, 
• brak przesłanek wykluczających możliwość sporządzenia opinii o podręczniku, 
• możliwość wskazania rzeczoznawców specjalizujących się w danym obszarze,
• możliwość wskazania osoby z tytułem naukowym. 

Jednak według NIK, „wybór rzeczoznawców nie był dokonywany w oparciu o ustalone i zobiektywizowane kryteria, lecz był realizowany przez pracowników Ministerstwa w sposób nieformalny (de facto subiektywny), tj. na podstawie ich indywidualnej wiedzy i doświadczenia oraz w drodze uzgodnień (ustnych, telefonicznych) z rzeczoznawcami. Skutkowało to brakiem przejrzystości procesu i ryzykiem konfliktu interesów".

Jednym z efektów braku procedur postępowania i ich dokumentowania jest fakt, że jedynie 189 spośród 792 rzeczoznawców do kształcenia ogólnego, wpisanych na listę MEiN, mogło zaopiniować zgłoszone podręczniki. Niektórzy rzeczoznawcy sporządzali natomiast opinie wielokrotnie (nawet do 21 opinii), co może prowadzić do zarzutów faworyzowania konkretnych osób.

Pracownicy MEiN nie dostrzegali potrzeby prowadzenia dokumentacji w sprawie podejmowanych czynności. Według resortu nie było ani prawnej, ani faktycznej możliwości weryfikacji prawdziwości oświadczeń o braku przesłanek do wyłączenia rzeczoznawcy z opiniowania podręcznika oraz podstaw do ich kwestionowania. Jednak zdaniem NIK minister był nie tylko uprawniony, ale wręcz zobowiązany do weryfikacji składanych oświadczeń.

Kontrola ujawniła przypadek wydania opinii o podręczniku przez osobę pozostającą w konflikcie interesów, co w konsekwencji obarczyło wadą prawną cały proces dopuszczenia podręcznika do użytku szkolnego.

W informacji NIK przypomniano wnioski z raportu zespołu powołanego w 2021 r. przez MEiN do oceny systemu dopuszczania podręczników. Zespół ten wskazał na konieczność zobowiązania rzeczoznawców do zwracania większej uwagi na cele ogólne podstawy programowej. Wśród zastrzeżeń wobec podręczników członkowie zespołu wymienili zbyt wiele treści szczegółowych i dodatkowych w formie ciekawostek, nieścisłości, różnice w stopniu rozwinięcia poszczególnych punktów podstawy programowej, zbyt małe rozmiary czcionek, mało atrakcyjny dla ucznia sposób podania wiedzy (zbyt trudny język, naukowe definicje i formułki, odwoływanie się do zbyt wielu teorii), pomijanie kwestii odbieranych jako kontrowersyjne. Zdaniem ekspertów rzeczoznawcy powinni być dydaktykami, aby wiedzieli, z jakimi wyzwaniami na co dzień spotyka się nauczyciel i uczeń.

RPO podkreśla, że powyższe wnioski mają znaczenie w kontekście wymogów, stawianych przed podręcznikami dopuszczanymi do użytku szkolnego. Przepisy rozporządzenia wymieniają m.in. poprawność pod względem merytorycznym, dydaktycznym, wychowawczym i językowym, dostosowanie zakresu materiału do liczby godzin przewidzianych na dane zajęcia edukacyjne, przedstawianie propozycji działań edukacyjnych aktywizujących i motywujących uczniów, umożliwienie uczniom ze zróżnicowanymi możliwościami nabycie umiejętności ustalonych w podstawie programowej kształcenia ogólnego, przedstawianie treści zgodnych z przepisami prawa, w tym ratyfikowanymi umowami międzynarodowymi.

Nie ulega wątpliwości, że dla wydania opinii na temat jakości podręcznika niezbędna jest nie tylko wiedza z danej dziedziny, ale także doświadczenie w pracy z dziećmi i młodzieżą oraz dobre rozumienie ich możliwości i potrzeb. 

Należy zgodzić się z NIK, że związane z tym procedury, szczególnie tryb wskazania konkretnego rzeczoznawcy, powinny być sformalizowane i transparentne. Informacja na ten temat powinna być łatwo dostępna dla osób zainteresowanych. Choć nauczyciele mają swobodę doboru metod nauczania, podręczniki są nadal podstawowymi środkami dydaktycznymi. Dla wykonania prawa do nauki ważne jest zatem, aby ich treść i poziom nie budziły istotnych zastrzeżeń.

Marcin Wiącek pyta ministra, czy w związku z informacją NIK resort podjął działania w celu realizacji zawartych w niej rekomendacji.

Kolejne pismo do MEN

W związku z zapowiedziami zmian w systemie oświaty, zwłaszcza dotyczących podstaw programowych, RPO przypomina Pani Minister swe uwagi z wystąpienia generalnego z 4 września 2023 r.

Podręczniki są w dalszym ciągu ważnym elementem organizacji kształcenia. Stanowią istotną pomoc przy realizacji prawa do nauki, dlatego należy dbać o ich dostępność, atrakcyjność i zgodność z aktualną wiedzą.

Uwagi te mają szczególne znaczenie w kontekście edukacji dzieci i młodzieży cudzoziemskich oraz przybywających z zagranicy, a także uczniów i uczennic ze specjalnymi potrzebami edukacyjnymi.

Dopuszczenie podręcznika do użytku w szkołach powinno być gwarancją jego wysokiej jakości pod względem merytorycznym, dydaktycznym, wychowawczym i językowym, a jednym z istotnych etapów na tej drodze jest opinia starannie dobranych rzeczoznawców.

Rzecznik prosi Panią Minister o stanowisko w odniesieniu do rekomendacji NIK, w szczególności do potrzeby weryfikacji oświadczeń składanych przez rzeczoznawców. Zwraca się też o przedstawienie zamierzeń ws. zmian podstaw programowych, gdyż kwestie te budzą duże zainteresowanie społeczności szkolnych.

Odpowiedź minister edukacji Barbary Nowackiej

Odpowiadając na pismo z 8 stycznia br. (znak VII.7037.70.2023.AT) uprzejmie proszę o przyjęcie poniższych wyjaśnień.

Stanowisko MEN przedstawione do Informacji Najwyższej Izby Kontroli o wynikach kontroli P/22/019 pn. Dopuszczanie podręczników do użytku szkolnego jest aktualne.

Pragnę wskazać, że nie ma możliwości (ani prawnych, ani faktycznych) weryfikacji prawdziwości oświadczeń składanych przez rzeczoznawców i co do zasady nie ma podstaw do ich kwestionowania, chyba że będzie powzięta informacja, która podważy złożone przez rzeczoznawcę oświadczenie .

Zgodnie z art. 22au ust. 1 ustawy o systemie oświaty rzeczoznawca nie może opiniować podręcznika, jeżeli:
1) jest autorem lub współautorem podręcznika, który jest przeznaczony do tych samych zajęć edukacyjnych na tym samym etapie edukacyjnym,
2) jest małżonkiem, krewnym lub powinowatym osoby składającej wniosek, o którym mowa w art. 22an ust. 3 ;
3) pozostaje z podmiotem składającym wniosek, o którym mowa w art. 22an ust. 3, w takim stosunku prawnym lub faktycznym, że może to budzić uzasadnione wątpliwości co do jego bezstronności.

Art. 22au ust. 2 ustawy zobowiązuje rzeczoznawcę do złożenia, przed sporządzeniem opinii o podręczniku, oświadczenia, że nie zachodzą przesłanki wykluczające możliwość opiniowania podręcznika przez rzeczoznawcę, określone w art. 22au ust. 1 ustawy.

Przepisy ustawy o systemie oświaty nie nakładają na organ obowiązku weryfikowania takiego oświadczenia. Oświadczenia rzeczoznawca nie składa też pod rygorem np. odpowiedzialności karnej. Organ przyjmując oświadczenie rzeczoznawcy, zakłada jego prawdziwość. Zaznaczyć należy, iż obowiązujące przepisy nie określają żadnych narzędzi, przy pomocy których organ miałby weryfikować złożone przez rzeczoznawców oświadczenia w zakresie pkt. 2 i 3. Brak jest również dyrektyw, co miałoby być źródłem wiarygodnych informacji, które z kolei mogłyby posłużyć do weryfikacji prawdziwości złożonych przez rzeczoznawców oświadczeń w zakresie ww. punktów.

Określając w przepisie przesłanki wyłączenia rzeczoznawcy od opiniowania podręcznika ustawodawca celowo posłużył się ogólnym sformułowaniem określającym możliwe związki i zależności pomiędzy rzeczoznawcą i podmiotem składającym wniosek o dopuszczenie podręcznika do użytku szkolnego. Nie ma bowiem możliwości wyspecyfikowania wszystkich możliwych powiazań między wnioskodawcą a rzeczoznawcą mających wpływ na jego bezstronność w opiniowaniu podręcznika.

Ponadto pozostawanie w stosunkach prawnych należy rozumieć w ten sposób, że jest to zależność pomiędzy dwoma podmiotami wyznaczona przez normę prawną w postaci wzajemnych uprawnień i obowiązków. Zależność taka może wynikać np. z wiążącej strony umowy cywilnoprawnej, stosunku pracy. Inne relacje mogące budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności i obiektywizmu przy opiniowaniu podręcznika, to np. szczególne stosunki osobiste pomiędzy tymi podmiotami, takie jak wieloletnia przyjaźń albo istniejący konflikt, powiązania majątkowe lub gospodarcze.

Samo powiązanie, w ramach jakiegokolwiek stosunku prawnego lub faktycznego, nie stanowi jeszcze przesłanki do wykluczenia rzeczoznawcy. Powiązanie to musi bowiem powodować uzasadnione wątpliwości w zakresie bezstronności. Sam fakt wcześniejszej współpracy rzeczoznawcy z wydawnictwem, polegającej na wydaniu przez wydawnictwo publikacji, których autorem był rzeczoznawca, nie może jeszcze stanowić dostatecznych podstaw do stwierdzenia, że w chwili składania przez niego oświadczenia mogły istnieć takie okoliczności faktyczne lub prawne pomiędzy nimi, które mogłyby budzić uzasadnione wątpliwości co do bezstronności rzeczoznawcy i skutkować podważeniem jego oświadczenia.

Odnosząc się do kwestii zmian podstaw programowych kształcenia ogólnego, uprzejmie informuję, że 28 czerwca br. zostały podpisane rozporządzenia zmieniające podstawę programową kształcenia ogólnego w szkołach podstawowych i ponadpodstawowych.

Od 1 września br. nauczyciele i uczniowie klas IV–VIII szkoły podstawowej oraz wszystkich klas szkół ponadpodstawowych (liceum ogólnokształcącego, technikum, branżowej szkoły I stopnia, branżowej szkoły II stopnia) będą pracować ze zmienioną podstawą programową. Ograniczony do około 20% zakres treści nauczania – wymagań szczegółowych – da nauczycielom i uczniom więcej czasu na spokojniejszą i bardziej dogłębną realizację programów nauczania.

Zrezygnowano głównie z tych treści, które są nadmiarowe na danym etapie edukacyjnym, niemożliwe lub bardzo trudne do zrealizowania w praktyce szkolnej. Zwrócono większą uwagę na rozwijanie umiejętności praktycznych zamiast wiedzy teoretycznej lub encyklopedycznej oraz na korzystanie w procesie nauczania – uczenia się z cyfrowych narzędzi oraz zasobów edukacyjnych dostępnych w Internecie.

Zmiany w podstawie programowej zostały przygotowane tak, aby nie było konieczności wymiany podręczników. W roku szkolnym 2024/2025 i w latach kolejnych uczniowie mogą korzystać z dotychczasowych podręczników. W odniesieniu do tej kwestii na stronie internetowej Ministerstwa Edukacji Narodowej zamieszczona jest informacja następującej treści:
W związku ze zmianami w podstawach programowych od września 2024 r., które polegają na ograniczeniu treści nauczania, MEN przypomina, że – zgodnie z wcześniejszymi zapowiedziami – w szkołach podstawowych i ponadpodstawowych obowiązują dotychczasowe podręczniki i nie ma konieczności kupowania nowych.

Przypominamy: zmiany w podstawach programowych zostały przygotowane tak, aby nie było konieczności wymiany podręczników. Ma to uzasadnienie zarówno ekonomiczne,  jak i ekologiczne. Dotychczasowe podręczniki zawierają wszystkie treści nauczania określone  w podstawie programowej odpowiedniej dla danego typu szkoły i danych zajęć edukacyjnych. Status podręczników wpisanych do Wykazu podręczników dopuszczonych  do użytku szkolnego do kształcenia ogólnego w latach ubiegłych pozostaje zatem aktualny,  i nie ma potrzeby wyboru nowych lub korzystania z nowych wersji podręczników.

Ponadto informujemy, że nie zostały dopuszczone do użytku szkolnego żadne zaktualizowane podręczniki, które miałyby uwzględniać zmiany w podstawach programowych.

Konsultacje publiczne projektów ww. rozporządzeń trwały 21 dni (od 24 kwietnia 2024 r. do 13 maja 2024 r.). Wyniki konsultacji publicznych i opiniowania zostały omówione w raportach z konsultacji publicznych i opiniowania.

Konsultacje publiczne były poprzedzone tzw. prekonsultacjami. Od 12 do 21 lutego 2024 r. wstępne, eksperckie i robocze wersje projektów zmian w podstawie programowej poszczególnych przedmiotów zostały upublicznione na stronie internetowej Ministerstwa Edukacji Narodowej. Od 12 do 19 lutego 2024 r. wszyscy zainteresowani mogli przesłać uwagi do propozycji zmian za pośrednictwem formularza, a od 19 do 21 lutego 2024 r. odbyła się seria trzech spotkań on-line dla przedstawicieli grup zrzeszających nauczycieli i dyrektorów szkół, a także przedstawicieli organizacji pozarządowych z obszaru edukacji.

Wdrażanie kompleksowej reformy podstawy programowej wychowania przedszkolnego i kształcenia ogólnego jest zaplanowane od 2026 roku. Wcześniej, bo od września 2025 r. planowane jest wdrożenie nowych przedmiotów szkolnych, tj.:
1)    edukacji obywatelskiej, która zastąpi historię i teraźniejszość, likwidowaną sukcesywnie od 1 września 2024 r.
2)    edukacji zdrowotnej, która zastąpi zajęcia wychowanie do życia w rodzinie. Przedmiot edukacja zdrowotna będzie dla uczniów obowiązkowy.

Projekty podstaw programowych nowych przedmiotów przekazane zostaną do konsultacji publicznych jesienią tego roku.

VII.7037.70.2023