Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Przewodniczący Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego zwrócił organizatorom zgłoszenie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej w sprawie strefy płatnego parkowania 
• Powołał się na niespełnienie wymogu formalnego - nieparafowania projektu uchwały przez radcę prawnego miasta 
• W myśl tej wykładni możliwość korzystania z prawa inicjatywy uchwałodawczej przez mieszkańców zależy od pozytywnej oceny ich projektu przez prawnika zatrudnionego w Urzędzie Miasta
• Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich składa skargę do Wojewódzkiego Sąd Administracyjnego 
• AKTUALIZACJA 9.12.2024: 30 października 2024 r. WSA w Łodzi (sygn. akt III SA/Łd 283/24) stwierdził bezskuteczność czynności Przewodniczącego Rady Miasta. Nie zgodził się ze stanowiskiem gminy, że brak zaparafowania projektu uchwały przez radcę prawnego urzędu jest równoznaczny z niespełnieniem wymogu formalnego. W odniesieniu do projektów zgłaszanych w trybie obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej wymogi formalne i proceduralne  powinny być ograniczone do minimum - stwierdził WSA.

RPO Marcin Wiącek zaskarżył czynność Przewodniczącego Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z 22 grudnia 2023 r. w przedmiocie zwrotu zgłoszenia inicjatywy uchwałodawczej z 14 listopada 2023 r. dot. uchwały ws. zmiany uchwały w kwestii ustalenia strefy płatnego parkowania, określenia wysokości stawek i sposobu ich pobierania.

Zarzucił jej, że została podjęta z naruszeniem przepisów prawa:

• § 2 ust. 3 pkt 2 uchwały nr LX/759/18 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z 26 września 2018 r. w sprawie wykonywania inicjatywy uchwałodawczej przez mieszkańców Miasta Piotrkowa Trybunalskiego w zw. z § 34 ust. 1 i 4 Regulaminu Rady Miasta, stanowiącego załącznik nr 1 do Statutu Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr XXV/458/12 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego z 26 września 2012 r. w sprawie uchwalenia Statutu Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, i w zw. z art. 41a ust. 5 ustawy z 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wymogiem formalnym projektu uchwały przedkładanego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, którego niespełnienie obliguje Przewodniczącego do zwrotu zgłoszenia, jest „parafowanie projektu uchwały przez radcę prawnego Urzędu Miasta lub jednostki organizacyjnej miasta";
• § 2 ust. 5 uchwały LX/759/18 poprzez bezpodstawny zwrot zgłoszenia inicjatywy uchwałodawczej, spełniającej formalne wymogi określone w tej uchwale.

RPO wnosi, by WSA stwierdził bezskuteczność zaskarżonej czynności.

Stan faktyczny

Przewodniczący Rady Miasta w lakonicznym piśmie do przedstawicieli inicjatywy uchwałodawczej wskazał, że powodem zwrotu projektu jest niespełnienie przezeń wymogów formalnych określonych w Statucie Miasta. Dołączył do pisma opinię prawną, mającą to potwierdzać. Opinia stwierdzała brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o projektowanej treści, a "jej uchwalenie nie tylko byłoby niezgodne z prawem, ale w rzeczywistości niweczyłoby cel ustalenia strefy płatnego parkowania".

W korespondencji z RPO organ doprecyzował, że powodem zwrotu było, że projekt uchwały nie uzyskał akceptacji pod względem prawnym, bo radca prawny Urzędu Miasta odmówił jej parafowania i wydał do niej negatywną opinię. Projekt inicjatywy musi zaś spełniać wymogi formalne Statutu Miasta, do których należy wymóg zaparafowania projektu „pod względem merytorycznym i prawnym", przy czym „pod względem prawnym projekt uchwały parafuje radca prawny Urzędu Miasta lub jednostki organizacyjnej miasta".

Stanowisko RPO 

W ocenie Rzecznika kwestionowana czynność podlega kognicji sądu administracyjnego na podstawie art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. . 

Art. 41a ust. 5 u.s.g. obliguje rady gmin do przyjęcia uchwały określającej „szczegółowe zasady wnoszenia inicjatyw obywatelskich, zasady tworzenia komitetów inicjatyw uchwałodawczych, zasady promocji obywatelskich inicjatyw uchwałodawczych, formalne wymogi, jakim muszą odpowiadać składane projekty, z zastrzeżeniem przepisów niniejszej ustawy". 

Delegację taką Rada Miasta Piotrkowa Tryb. zrealizowała w uchwale LX/759/18, odsyłającej do wymogów Statutu Miasta. Wymogi te określają przepisy Regulaminu Rady, stanowiącego załącznik do Statutu. Wskazują na niezbędne elementy projektu uchwały. Jest wśród nich obowiązek parafowania projektu „pod względem merytorycznym i prawnym". W pierwszym zakresie projekt parafuje autor projektu, a w drugim „radca prawny Urzędu Miasta lub jednostki organizacyjnej miasta". Regulamin przewiduje, że odmowa parafowania projektu uchwały pod względem prawnym powinna zostać stwierdzona w dołączonej opinii prawnej.

W pierwszej kolejności RPO podaje w wątpliwość dopuszczalność stosowania do projektów uchwał składanych w ramach inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców wymogu „zaparafowania pod względem prawnym" przez radcę prawnego Urzędu Miasta lub jednostki miasta. W świetle uchwały nr LX/759/18 wymogi formalne projekt uchwały musi spełniać już w momencie skierowania go wraz ze zgłoszeniem komitetu inicjatywy uchwałodawczej do Przewodniczącego.

Paragraf 2 ust. 3 pkt 2 uchwały nr LX/759/18 stanowi, że „komitet informuje Przewodniczącego Rady Miasta o wszczęciu inicjatywy uchwałodawczej składając wniosek zawierający: 1) oświadczenie o utworzeniu komitetu [...]; 2) projekt uchwały spełniający wymogi formalne określone w Statucie Miasta Piotrkowa Trybunalskiego". Przewidziano też przekazanie przedłożonego wraz ze zgłoszeniem inicjatywy projektu uchwały Prezydentowi Miasta „do analizy pod względem formalnoprawnym", tj. do sprawdzenia, czy projekt spełnia wymogi formalne. 

W ocenie RPO wykładnia przepisów uchwały nr LX/759/18 prowadzi do - z gruntu absurdalnego - wniosku, że przed skorzystaniem z możliwości wszczęcia procedury inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców, nie mając do tego jakichkolwiek podstaw prawnych, komitet jest zobligowany ubiegać się o "parafę" pracownika Urzędu Miasta lub jednostki organizacyjnej miasta.

Prowadziłoby to do skutku jawnie i rażąco sprzecznego z istotą prawa inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców. W tym ujęciu możliwość korzystania z tego prawa przez mieszkańców jest limitowana pozytywną oceną  ich projektu przez zatrudnionego w Urzędzie Miasta radcę prawnego. Jego negatywna ocena, skutkująca „odmową parafowania", sprawia, że projekt mieszkańców nigdy nie trafi pod obrady Rady Miasta. 

W konsekwencji, tego rodzaju wymóg - będący de facto obowiązkiem uzyskania akceptacji projektu ze strony radcy prawnego Urzędu Miasta lub jednostki organizacyjnej miasta - musi być dodatkowo uznany za wykraczający poza pojęcie „wymogu formalnego" w rozumieniu art. 41a ust. 5 u.s.g. Przyjęcie jego obowiązywania, jak tego chce organ, prowadziłoby zatem do wniosku o niezgodności uchwały nr LX/759/18 z ustawą.

Względy natury systemowej przemawiają za taką wykładnią przepisów prawa miejscowego, zgodnie z którą w odniesieniu do projektów składanych w ramach inicjatywy mieszkańców nie stosuje się wymogu „parafowania pod względem prawnym", względnie „parafowanie pod względem prawnym" ogranicza się tylko i wyłącznie do akceptacji formy, ale już nie treści projektu. 

Nawet gdyby przyjąć, że wymóg „parafowania pod względem prawnym" projektu obowiązuje, to w ocenie Rzecznika, mógłby się on odnosić wyłącznie do formy projektu, a nie jego treści. Organ pomija bowiem, że § 34 Regulaminu Rady przewiduje obok „parafowania pod względem prawnym" także „parafowanie pod względem merytorycznym", którego dokonuje autor projektu, przyjmując, jak należy rozumieć, odpowiedzialność za jego treść. 

Skoro w opinii Przewodniczącego „parafowanie pod względem prawnym" obejmuje także ocenę treści projektu pod względem zgodności z prawem uchwalonej na jego podstawie uchwały, to należy retorycznie spytać, czym jest ta „merytoryka", za którą ma odpowiadać autor projektu. W opinii Rzecznika wymogu „parafowania pod względem prawnym" - abstrahując od tego, że jego zdaniem w ogóle nie może mieć on zastosowania do projektów w ramach inicjatywy mieszkańców - nie sposób oceniać inaczej, jak elementu zmierzającego do oceny sposobu sformułowania przepisów projektowanej uchwały, a nie oceny ich treści.

Najważniejsze pisemne motywy wyroku WSA

WSA uznał, że działanie Przewodniczącego Rady Miasta ingeruje w normę prawną art. 41 a ust. 1 u.s.g., gwarantującą grupie mieszkańców gminy, która związała komitet inicjatywy uchwałodawczej, realizację ustawowego uprawnienia. Jednocześnie, poprzez odmowę nadania złożonemu projektowi uchwały dalszego biegu, w sposób realny, konkretny i bezpośredni naruszony został przez Przewodniczącego interes prawny Komitetu Inicjatywy Uchwałodawczej Grupa Referendalna „RPT 23”. 

Błędny jest przy tym pogląd Prezydenta Miasta, że czynność nie może podlegać kognicji sądowoadministracyjnej.  Sąd przyjął, że to Przewodniczący, a nie Rada jest stroną postępowania sądowoadministracyjnego ze skargi RPO. W świetle art. 32 p.p.s.a. nie trzeba być organem administracji publicznej (rządowym lub samorządowym), aby być poddanym sądowej kontroli sądu administracyjnego. Sąd nie zgodził się zatem ze stanowiskiem gminy, iż wobec zaskarżenia czynności Przewodniczącego Rady, który nie zalicza się do kategorii organów gminy, skarga powinna podlegać odrzuceniu.

W ocenie sądu, rację ma skarżący, że dokonując zwrotu projektu uchwały zgłoszonego przez Komitet Inicjatywy Uchwałodawczej Grupa Referendalna „RPT 23”, Przewodniczący RMPT naruszył § 2 ust. 3 pkt 2 i § 2 ust. 5 uchwały nr LX/759/18 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego w zw. z § 34 ust. 1 i 4 Regulaminu Rady Miasta, stanowiącego załącznik nr 1 do Statutu Miasta Piotrkowa Trybunalskiego, stanowiącego załącznik nr 1 do uchwały nr XXV/458/12 Rady Miasta Piotrkowa Trybunalskiego w zw. z art. 41 a ust. 5 u.s.g. - poprzez jego błędną wykładnię polegającą na przyjęciu, że wymogiem formalnym projektu uchwały przedkładanego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, którego niespełnienie obliguje do zwrotu zgłoszenia, jest parafowanie projektu uchwały przez radcę prawnego urzędu miasta lub jednostki organizacyjnej miasta. 

Zdaniem sądu, doszło do bezpodstawnego zwrotu zgłoszenia inicjatywy uchwałodawczej, z powodu braku zaparafowania projektu uchwały przez radcę prawnego Urzędu Miasta, który w opinii prawnej z 30 listopada 2023 r. dokonał oceny projektu uchwały nie pod względem formalnym lecz merytorycznym. Radca prawny w ogóle nie skupił się na aspektach spełnienia przez projekt wymogów formalnoprawnych. Niewątpliwie dokonał oceny merytorycznej projektu, stwierdzając brak podstawy prawnej do podjęcia uchwały o projektowanej treści, gdyż z ustawy o drogach publicznych „wynika generalna zasada odpłatności za parkowanie pojazdów na drogach publicznych w strefie płatnego parkowania” a ponadto „jej uchwalenie nie tylko byłoby niezgodne z prawem ale w rzeczywistości niweczyłoby cel ustalenia strefy płatnego parkowania”. 

Faktycznie zatem radca prawny urzędu dokonał analizy projektu uchwały pod względem merytorycznym i celowościowym, w sytuacji, gdy z art. 41 a ust. 3 u.s.g. wynika jasno, iż jedynym organem upoważnionym do decydowania co do losów projektu uchwały złożonego w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej jest wyłącznie rada gminy.

Nie można zatem zgodzić się ze stanowiskiem organu gminy, że brak zaparafowania projektu uchwały zgłoszonego w ramach inicjatywy uchwałodawczej mieszkańców przez radcę prawnego urzędu jest równoznaczny z niespełnieniem wymogu formalnego przez projekt. Takie rozumienie spełnienia kryteriów formalnych projektu uchwały zgłoszonej w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej byłoby całkowicie sprzeczne z celem regulacji zawartej w art. 41 a ust. 3 u.s.g. 

W orzecznictwie podkreśla się, iż wymogi formalne, jakim muszą odpowiadać projekty składane w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej powinny być ustalane stosownie do zasady realnego, nieskomplikowanego i maksymalnie odformalizowanego uprawnienia społeczności lokalnej do zgłaszania obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej. Wymogi formalne i proceduralne w odniesieniu do zgłaszanych w tym trybie projektów powinny być ograniczone do minimum.

W ramach kryteriów formalnych, badanych na wstępnym etapie oceny projektu dopuszczalnym jest badanie, czy w projekcie wskazano podstawę prawną lub czy zawiera on stosowną treść ale bez możliwości oceny, czy jest to właściwa podstawa prawna lub zawarta w projekcie uchwały treść nie narusza np. przepisów prawa. To bowiem, wbrew twierdzeniom zawartym w odpowiedzi na skargę, wykracza poza ocenę warunków formalnych projektu uchwały. Ocena projektu uchwały obejmująca jego treść należy już bowiem do wymogów merytorycznych, co do których oceny wyłącznie uprawnionym podmiotem jest rada gminy.

Sąd wskazał, że z perspektywy realizacji obowiązku wynikającego z art. 41 a pkt 3 u.s.g., każdy projekt obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej winien zostać skierowany na obrady rady - co należy rozumieć przez efektywne skierowanie, tzn. takie, dzięki któremu projekt ma faktycznie pod obrady trafić. Istotą przyznania grupie obywateli prawa do występowania z inicjatywą uchwałodawczą było dążenie do umożliwienia im pełniejszego udziału w działalności samorządu lokalnego i wpływu na sprawy lokalne, rozstrzygane w formie uchwał rady gminy oraz wzmacnianie społeczeństwa obywatelskiego. 

Prawo do obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej musi mieć zatem charakter realny i nie można go uznać za skonsumowane na etapie zgłoszenia projektu uchwały, przyjęcia go, czy też ujęcia w porządku obrad. Ostateczna realizacja tego prawa następuje właśnie poprzez obradowanie nad projektem zgłoszonym w ramach obywatelskiej inicjatywy uchwałodawczej, stad też w orzecznictwie i literaturze podkreśla się, że wymogi formalne i proceduralne w odniesieniu do zgłaszanych w tym trybie projektów powinny być ograniczone do minimum. Nie jest to oczywiście tożsame z obowiązkiem podjęcia uchwały zgodnej z projektem.

V.604.2.2024