Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Fiskus wciąż może wszczynać postępowania karne skarbowe po to, aby zawieszać bieg przedawnienia zobowiązań podatkowych obywateli
• Ograniczona jest też możliwość weryfikowania decyzji ostatecznych w sprawach podatkowych
• Inny problem to ograniczony dostęp Rzecznika Praw Obywatelskich do akt zawierających tajemnicę skarbową
• Dlatego konieczne są zmiany Ordynacji podatkowej - pisze RPO Marcin Wiącek do ministra finansów Andrzeja Domańskiego 
• AKTUALIZACJA 28.02.2024: Resort przychyla się do postulatów dotyczących wyeliminowania nieprzedawnialności zobowiązań podatkowych zabezpieczonych hipoteką lub zastawem skarbowym i rozszerzenia zakresu dostępu RPO do akt podatkowych. Pozytywnie ocenia też ideę podjęcia prac nad kompleksowymi zmianami Ordynacji podatkowej, ale obecnie przedwczesne byłoby jednak przedstawianie harmonogramu takich prac.
• AKTUALIZACJA 9.12.2024: RPO prosi o szczegółowe informacje nt. temat postępu prac legislacyjnych (wraz z
  harmonogramem) w tych obszarach, w których MF podziela postulat zmiany przepisów, a także w kwestii docelowej, systemowej reformy Ordynacji podatkowej

Z analiz Biura RPO wynika, że nadal istnieje szereg nierozwiązanych problemów o charakterze generalnym, które wymagają zmiany ustawy Ordynacja podatkowa. 

W związku z tym Rzecznik zwraca uwagę Ministra na następujące kwestie.

Wszczynanie postępowań karnych skarbowych w celu przerwania biegu przedawnienia zobowiązania

Tego typu praktyki organów podatkowych znane są od wielu lat. Niemal od 10 lat w Trybunale Konstytucyjnym oczekuje na rozpoznanie wniosek RPO dotyczący podstaw prawnych takich praktyk

Wielokrotne apele legislacyjne Rzecznika do MF nie odniosły skutku. Początkowo resort finansów stał na stanowisku, że przed rozpatrzeniem spraw zawisłych przed TK podejmowanie zmian legislacyjnych byłoby przedwczesne. Następnie w 2022 r. Minister Finansów zapewnił, że w ramach prac nad systemową reformą Ordynacji podatkowej przewidywana jest likwidacja przesłanki zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w związku ze wszczęciem postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe. 

Zapowiedź ta nie została ostatecznie zrealizowana, a regulacja z art. 70 § 6 pkt 1 Ordynacji podatkowej nadal obowiązuje.

Brak przedawniania zobowiązania podatkowego zabezpieczonego hipoteką lub zastawem skarbowym

Podobny problem dotyczy art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej, który stanowi, że nie ulegają przedawnieniu zobowiązania podatkowe zabezpieczone hipoteką lub zastawem skarbowym, jednakże po upływie terminu przedawnienia zobowiązania te mogą być egzekwowane tylko z przedmiotu hipoteki lub zastawu. 

Regulacja ta jest niekonstytucyjna. Sprawa wydaje się oczywista z uwagi na to, że Trybunał Konstytucyjny rozstrzygał już w sprawie przepisu o tożsamej treści (w poprzednio obowiązującym stanie prawnym). Stwierdził jego niekonstytucyjność, a w uzasadnieniu wyraził  zastrzeżenia co do obecnie obowiązującej regulacji.

Wniosek abstrakcyjny złożony w tej sprawie do TK przez RPO, a także pytanie prawne Sądu Rejonowego Poznań - Nowe Miasto i Wilda w Poznaniu. od 8 lat oczekują na rozpoznanie przez Trybunał. Organy podatkowe, powołując się na domniemanie konstytucyjności, czują się zobowiązane do stosowania tego przepisu . W konsekwencji obywatele zmuszeni są kierować sprawy do sądów administracyjnych, które w oparciu o koncepcję tzw. oczywistej niekonstytucyjności odmawiają zastosowania art. 70 § 8 Ordynacji podatkowej.

Ta zmiana prawodawcza  jest konieczna, gdyż oczywiście niekonstytucyjna regulacja nie może stanowić podstawy prawnej dla działań podejmowanych przez organy podatkowe.

Ograniczony dostęp Rzecznika do akt stanowiących tajemnicę skarbową

W ostatnich latach RPO sygnalizował, że art. 297 § 1 pkt 4 Ordynacji podatkowej  jest wadliwie skonstruowany. Umożliwia on organom udostępnienie akt Rzecznikowi wyłącznie w związku z jego udziałem w postępowaniu przed sądem administracyjnym. 

Takie uregulowanie znacznie utrudnia realizację zadań ustawowych RPO w kwestii podatków;  jest też niejednolicie stosowane. Zdarza się bowiem, że organy na tej podstawie odmawiają udostępnienia akt konkretnej sprawy z postępowania podatkowego przed formalnym zgłoszeniem udziału w postępowaniu przed sądem administracyjnym. A utrudniony dostęp do akt powoduje brak możliwości wszechstronnej analizy danej sprawy.

Problem jest aktualny zwłaszcza w przypadku obywateli występujących bez pomocy profesjonalnych pełnomocników. Mimo że problem ten został dostrzeżony przez resort finansów, który zapewniał jego rozwiązanie, prace legislacyjne w tym zakresie nie zostały sfinalizowane.

Ograniczona możliwość weryfikowania tzw. decyzji ostatecznych

Innym istotnym problemem, z którym zmagają się obywatele, jest także ograniczona możliwość weryfikowania decyzji ostatecznych z uwagi na orzeczenia Trybunału Konstytucyjnego. Art. 245 § 1 pkt 3b Ordynacji podatkowej przewiduje, że organ podatkowy zasadniczo odmawia uchylenia dotychczasowej decyzji w całości lub w części, nawet jeżeli stwierdzi ustawowe podstawy wznowienia, ale wydanie nowej decyzji orzekającej co do istoty sprawy nie mogłoby nastąpić z uwagi na upływ terminów przedawnienia: prawa do wydania decyzji ustalającej, zobowiązania podatkowego lub prawa do wydania decyzji o odpowiedzialności osoby trzeciej.

Oznacza to, że nawet jeżeli dojdzie do wznowienia postępowania z uwagi na wyrok TK lub orzeczenie TSUE, organ może wydać decyzję odmawiającą uchylenia dotychczasowego rozstrzygnięcia w sprawie indywidualnej właśnie z uwagi na przedawnienie. Tym samym, czas trwania postępowań przed TK lub TSUE może w pewnych przypadkach decydować o braku możliwości wzruszenia ostatecznej decyzji podatkowej, jeśli dojdzie do upływu terminu przedawnienia.

Przykładowo, w sprawach osób pokrzywdzonych przez zasady stosowania tzw. ulgi meldunkowej, oczekiwany wyrok TK (przy hipotetycznym stwierdzeniu niekonstytucyjności zaskarżonej regulacji) może nie wywołać skutku w postaci możliwości wzruszenia zapadłych rozstrzygnięć - z uwagi na upływ terminów przedawnienia zobowiązania podatkowego.

W ostatnich latach  wśród proponowanych zmian Ordynacji podatkowej przewidywano wprowadzenie wyjątku, zgodnie z którym obywatel mógł w ustawowym terminie domagać się wznowienia postępowania zakończonego decyzją ostateczną w każdym przypadku, gdy TK stwierdził niekonstytucyjność podstawy prawnej decyzji albo orzeczenie TSUE miało wpływ na treść decyzji ostatecznej. Prace nad projektem nowelizacji zostały jednak wstrzymane.

Ze wszystkich tych przyczyn konieczne są zmiany Ordynacji podatkowej. Marcin Wiącek prosi Ministra o stanowiska co do przedstawionych kwestii. Pyta też, czy resort dostrzega potrzebę rozpoczęcia kompleksowych prac nad reformą Ordynacji podatkowej, a jeśli tak, zwraca się o przewidywany harmonogram prac legislacyjnych.

Odpowiedź Jarosława Nenemana, podsekretarza stanu w MF 

Przychylam się do postulatów Pana Rzecznika dotyczących:

• wyeliminowania nieprzedawnialności zobowiązań podatkowych zabezpieczonych hipoteką lub zastawem skarbowym,
• rozszerzenia zakresu dostępu Rzecznika Praw Obywatelskich do akt podatkowych.

Zasadność tych postulatów nie budzi wątpliwości i zostaną one wzięte po uwagę przy najbliższej nowelizacji Ordynacji podatkowej.
Ponownie rozważona zostanie kwestia likwidacji przesłanki zawieszenia biegu terminu przedawnienia zobowiązania podatkowego w związku z wszczęciem postępowania w sprawie o przestępstwo skarbowe lub wykroczenie skarbowe.

Jednocześnie, kierując się koniecznością respektowania instytucji przedawnienia, podtrzymuję stanowisko sformułowane w piśmie Ministra Finansów z 18 lipca 2022 r. , że „nie jest planowane dopuszczenie uchylenia decyzji po upływie terminu przedawnienia w wyniku wznowienia postępowania”. Stanowisko to pozostaje aktualne bez względu na przyczynę wznowienia (np. z uwagi wyrok Trybunału Konstytucyjnego czy orzeczenie Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej). 

Pozytywnie oceniam ideę podjęcia prac nad kompleksowymi zmianami Ordynacji podatkowej. Obecnie przedwczesne byłoby jednak przedstawianie harmonogramu takich prac.

V.511.128.2020