Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Schorowany obywatel w kryzysie bezdomności podczas czasowego pobytu w Niemczech trafił do szpitala, gdzie poddano go intensywnej terapii i leczeniu operacyjnemu
• Wystąpił on o wydanie decyzji potwierdzającej jego prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, finansowanej ze środków publicznych, ale Prezydent Miasta, w którym ostatnio był zameldowany, odmówił
• Obywatel odwołał się do Samorządowego Kolegium Odwoławczego. Do tego postępowania przyłączył się Rzecznik Praw Obywatelskich 
• Wnosząc o potwierdzenie takiego prawa świadczeniodawcy, zastępca RPO Wojciech Brzozowski zarzucił decyzji prezydenta m.in. niezastosowanie prokonstytucyjnej wykładni przepisów
• SKO uchyliło zaskarżoną decyzję i potwierdziło prawo wnioskodawcy do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych

Stan faktyczny  

Wnioskodawca jest obywatelem polskim, osobą w kryzysie bezdomności. Podczas czasowego pobytu w Niemczech jego stan zdrowia gwałtownie się pogorszył, stracił on przytomność. Został poddany intensywnej terapii i leczeniu operacyjnemu w berlińskim szpitalu. Pobyt ten nie dał mu jednak możliwości zaopatrzenia jego schorzeń z powodu niemożności porozumienia się z niemieckojęzycznymi lekarzami. Wobec tego, dla poratowania zdrowia, prawdopodobnie także zachowania życia, niezbędne jest dalsze leczenie specjalistyczne, w tym neurologiczne, rehabilitacja neurologiczna i przypuszczalnie leczenie psychiatryczne, które może się odbyć wyłącznie w Polsce. Język polski jest bowiem jedynym, w jakim wnioskodawca może porozumieć się z lekarzami.

Dlatego obywatel wniósł za pośrednictwem lekarza neurochirurga o wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej, zgodnie z art. 54 ustawy o świadczeniach opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych Prezydent Miasta odmówił.

Stanowisko RPO

Rzecznik Praw Obywatelskich przystąpił na prawach prokuratora do postępowania SKO z odwołania obywatela, wniesionego przez jego pełnomocnika do Samorządowego Kolegium Odwoławczego od decyzji Prezydenta Miasta. Wniósł o uchylenie tej decyzji i o potwierdzenie prawa świadczeniodawcy do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych, ewentualnie – o zwrot sprawy organowi I instancji.

Zastępca RPO Wojciech Brzozowski napisał w piśmie procesowym do SKO, że wnioskodawca podaje, że nie ma i nigdy nie miał miejsca zamieszkania w Niemczech. Nie jest też objęty niemieckim ubezpieczeniem zdrowotnym. W tej sytuacji, przy braku dowodów, że wnioskodawca ma miejsce zamieszkania za granicą, nie można czynić domniemań na jego niekorzyść. Byłoby to rażąco sprzeczne z zasadą postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jest to jedna z zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Organ pominął dowody wskazujące na miejsce zamieszkania wnioskodawcy w Polsce z zamiarem stałego pobytu oraz przebywanie w Niemczech tylko przejazdem i nieobjęcie wnioskodawcy niemieckim ubezpieczeniem zdrowotnym.

Wnioskodawca jest osobą w kryzysie bezdomności, wobec czego utrudnione jest ustalenie, gdzie w rzeczywistości przebywał. Ważne  jest, że wnioskodawca - dla trwałego poratowania zdrowia oraz zachowania życia z uwagi na niezbędne dalsze leczenie specjalistyczne, w tym neurologiczne, rehabilitację neurologiczną i leczenie psychiatryczne - będzie przebywał w Polsce.

Naruszenie przepisów prawa materialnego

Organ dokonał błędnej wykładni art. 54 ust. 1, ust. 3 pkt 1 w zw. z art. 54 ust. 3 pkt 2 ustawy o świadczeniach przez przyjęcie, że wnioskodawca  był zameldowany na pobyt stały w (…) od 2002 r. do 2011 r. i wraz z rodzicami wyprowadził się z tego miejsca zamieszkania wiele lat temu. Tymczasem przepis ten wskazuje na miejsce zamieszkania definiowane nie w rozumieniu prawa administracyjnego - przez zameldowanie, lecz zgodnie z przepisami kodeksu cywilnego, jako każdy dokument potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu, co będzie dokumentem potwierdzającym fakt zamieszkania. Ponieważ zamieszkanie będzie definiowane nie w rozumieniu prawa administracyjnego - przez zameldowanie, lecz zgodnie z przepisami Kodeksu cywilnego, każdy dokument potwierdzający, że dana osoba przebywa w danej miejscowości z zamiarem stałego pobytu będzie dokumentem potwierdzającym fakt zamieszkania.

Ponadto organ powołał się na art. 5 pkt 1 ustawy o pomocy społecznej, że prawo do świadczeń z tej pomocy przysługuje osobom posiadającym obywatelstwo polskie mającym miejsce zamieszkania i przebywającym na terytorium RP. Tymczasem  art. 54 ustawy o świadczeniach nie przewiduje takiej przesłanki do wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń. Organ nie może uzależnić wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej od spełnienia przez osobę zainteresowaną innych przesłanek niż skazane w art. 54.

Naruszenie przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy

Prezydent Miasta naruszył art. 7, art. 77 § 1 i art. 80 k.p.a. przez niedokonanie wystarczających ustaleń i przeprowadzenia dowodów oraz brak rzetelnej weryfikacji materiału dowodowego i całościowej jego oceny.

Ograniczenie postępowania dowodowego jedynie do wizyty pracownika socjalnego pod adresem, gdzie wnioskodawca był zameldowany, stanowi naruszenie reguły wynikającej z art. 7 k.p.a., które miało wpływ na wynik sprawy. 

W zaskarżonej decyzji bez jakiegokolwiek uzasadnienia wskazano, że wnioskodawca „prawdopodobnie od wielu lat przebywa poza granicami RP". Wobec tego decyzja została oparta na dowolnych ustaleniach organu, bez dowodów na to twierdzenie. W postępowaniu nie wskazano okoliczności świadczących, że obywatel nie przebywa w Polsce. Według oświadczenia pacjenta zawartego w dokumencie „Europejskie ubezpieczenie zdrowotne", wnioskodawca przebywa w Niemczech jedynie przejazdem.

Wnioskodawca podaje, że nie ma i nigdy nie miał miejsca zamieszkania w Niemczech. Nie jest też objęty niemieckim ubezpieczeniem zdrowotnym. W tej sytuacji, przy braku dowodów, że wnioskodawca ma miejsce zamieszkania za granicą, nie można czynić domniemań na jego niekorzyść. Byłoby to rażąco sprzeczne z zasadą postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej. Jest to jedna z zasad ogólnych postępowania administracyjnego.

Organ pominął dowody wskazujące na miejsce zamieszkania wnioskodawcy w Polsce z zamiarem stałego pobytu oraz przebywanie w Niemczech tylko przejazdem i nieobjęcie wnioskodawcy niemieckim ubezpieczeniem zdrowotnym.

Wnioskodawca jest osobą w kryzysie bezdomności, wobec czego utrudnione jest ustalenie, gdzie w rzeczywistości przebywał. Ważne  jest, że wnioskodawca - dla trwałego poratowania zdrowia oraz zachowania życia z uwagi na niezbędne dalsze leczenie specjalistyczne, w tym neurologiczne, rehabilitację neurologiczną i leczenie psychiatryczne - będzie przebywał w Polsce.

Zarzut niezastosowania wykładni prokonstytucyjnej 

W ocenie Rzecznika doszło do naruszenia przepisów postępowania, które mogło mieć wpływ na wynik sprawy. A naruszenie przepisów prawa materialnego i niezastosowanie wykładni prokonstytucyjnej daje możliwość wydania decyzji na podstawie 138 § 1 pkt 2 k.p.a., potwierdzającej prawo obywatela do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych od 16 czerwca 2024 r. przez okres 90 dni.

Spośród praw jednostki za fundamentalne w tej sprawy należy uznać prawo do życia (art. 38 Konstytucji), godności (art. 30 Konstytucji) oraz do ochrony zdrowia (art. 68 Konstytucji). Dla ochrony tych praw jednostki RPO przystąpił do postępowania SKO.

Argumentem za wydaniem decyzji potwierdzającej prawo wnioskodawcy do świadczeń opieki zdrowotnej jest też kwestia nierównego traktowania ze względu na bezdomność i położenie geograficzne. RPO zwraca uwagę na realną możliwość naruszenia przez organ art. 32 ust. 1 i 2 Konstytucji (zasada równości oraz zakaz dyskryminacji). Według TK żadne kryterium nie może stanowić podstawy różnicowań niesprawiedliwych, dyskryminujących określone podmioty. Zasada równości nakazuje identyczne traktowanie podmiotów znajdujących się w takiej samej lub podobnej sytuacji prawnie relewantnej. 

Na podstawie art. 32 w związku z art. 68 ust. 2 Konstytucji władze publiczne powinny zapewnić równy dostęp do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych. W ocenie RPO posłużenie się przez organ wykładnią prokonstytucyjną uzasadnione jest koniecznością stosowania przez organy państwa wobec obywateli takich norm, które nie pozostają w sprzeczności z gwarancjami konstytucyjnymi, w tym zasadą państwa prawnego oraz wywodzoną z niej zasadą zaufania obywateli do państwa i stanowionego przez nie prawa, a także zasadą in dubio pro vita humana.

Najważniejsze motywy orzeczenia SKO

25 lipca 2024 r. Samorządowe Kolegium Odwoławcze uchyliło zaskarżoną decyzję w całości oraz potwierdziło prawo wnioskodawcy do świadczeń zdrowotnych finansowanych ze środków publicznych od dnia 16 czerwca 2024 r. przez okres 90 dni. Decyzja jest ostateczna.

SKO podzieliło stanowiska odwołującego oraz RPO, wskazujące na konieczność przyjęcia w niniejszej sprawie prokonstytucyjnej wykładni przepisów art. 54 ustawy o świadczeniach, uwzględniającej gwarantowane w Konstytucji RP prawo każdego do ochrony zdrowia oraz prawo każdego obywatela, niezależnie od jego sytuacji materialnej, do równego dostępu do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych.

Zdaniem Kolegium, tylko takie podejście do uwarunkowań prawnych oraz faktycznych niniejszej sprawy stanowić będzie realizację konstytucyjnego obowiązku zapewnienia przez organy władzy publicznej równego dostępu obywateli do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanej ze środków publicznych, a także wynikającego z art. 30 Konstytucji RP obowiązku władz publicznych poszanowania i ochrony przyrodzonej, niezbywalnej godności człowieka, stanowiącej źródło praw człowieka i obywatela określonych w art. 38 (prawo do życia) i art. 68 (prawo do ochrony zdrowia) Konstytucji RP. 

Uwarunkowania konstytucyjne niniejszej sprawy zostały obszernie opisane tak w odwołaniu, jak i zwłaszcza w piśmie RPO, stąd zbędne jest ich szczegółowe powoływanie. Konieczność zaś przyjęcia takiego kierunku wykładni przepisów art. 54 ustawy o świadczeniach, który zapewnia realizację konstytucyjnych praw obywatela wynikających z ww. przepisów Konstytucji RP, wynika jasno z orzecznictwa sądów administracyjnych.

Zdaniem SKO organ I instancji niezasadnie odwołał się w niniejszej sprawie do przepisów ustawy o pomocy społecznej oraz nie uwzględnił nadzwyczajnych okoliczności sprawy, wymagających szczególnego, elastycznego podejścia organów tak do wykładni, jak i procesu stosowania przepisów ustawy o świadczeniach, w tym ustalania stanu faktycznego sprawy - w imię podjęcia decyzji zgodnej ze wspomnianymi na wstępie pryncypiami konstytucyjnymi. Sprawa nie dotyczy przyznania świadczenia, którego skutkiem byłoby objęcie skarżącego ubezpieczeniem zdrowotnym, ale potwierdzenia jego prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych - jako osoby, o której mowa w art. 2 ust. 1 pkt 2 ustawy o świadczeniach. 

Potwierdzenie takiego prawa nie wiąże się więc z koniecznością opłacania przez MOPS składek na ubezpieczenie zdrowotne. W konsekwencji także w sprawie nie znajdują zastosowania przepisy ustawy o pomocy społecznej, w tym także przepis art. 5 ust. 1 ustawy, który uzależnia prawo do świadczeń z pomocy społecznej od przebywania na terytorium RP. 

Kolegium w pełni podziela argumentację odwołania oraz pisma RPO, że dokumentem potwierdzającym zamieszkiwanie w Polsce może być każdy dokument, który pozwala ustalić miejsce zamieszkania strony, rozumiane w sposób cywilistyczny, a więc jako miejscowość w której osoba przebywa z zamiarem stałego pobytu. Fizyczny, czasowy pobyt Niemczech - jedynie przejazdem - co odwołujący poświadczył w oświadczeniu złożonym na dokumencie „Europejskiego Ubezpieczenia Zdrowotnego”  nie przekreśla jego zamieszkiwania w Polsce. 

Według SKO nie jest uzasadnione stanowisko organu I instancji, kategorycznie wykluczające możliwość potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych w sytuacji braku możliwości przeprowadzenia ze świadczeniobiorcą wywiadu środowiskowego. Stanowisko to, bazujące na ścisłym, literalnym rozumieniu przepisów art. 54 ustawy o świadczeniach, nie znajduje potwierdzenia ani w doktrynie, ani też w orzecznictwie sądów administracyjnych. 

Jedyną przesłanką warunkującą odmowę potwierdzenia prawa do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych może być sytuacja niespełnienia przez danego świadczeniobiorcę wskazanych warunków, czyli np. sytuacji gdy dochód świadczeniobiorcy przekracza obowiązujące kryterium dochodowe bądź np. świadczeniobiorca nie posiada obywatelstwa polskiego. Organ natomiast nie może uzależnić wydania decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej od spełnienia przez osobę zainteresowaną przesłanek innych niż te, które ustawodawca wskazał.

Należało uwzględnić, że uzyskane dokumenty potwierdzają bardzo trudną sytuację życiową obywatela. Działający na rzecz pacjenta lekarz  kilkakrotnie poświadczał, że jest on osobą w długotrwałym kryzysie bezdomności. Wszystkie spójne ze sobą dowody i informacje dają w pełni wiarygodny obraz sytuacji materialnej jako osoby bezdomnej, samotnej, nie posiadającej żadnego majątku ani dochodów. W tej sytuacji uznać należy, że spełnia on niewątpliwie przesłankę kryterium dochodowego wynikającą z art. 8 ustawy o pomocy społecznej (w przypadku osoby samotnie gospodarującej wynosi ono 776 zł). 

Odwołujący spełnia wszystkie warunki, którymi ustawa o świadczeniach obwarowuje wydanie decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych.

Udzielenie świadczeń miało miejsce w trybie nagłym, co uzasadnia potwierdzenie jego prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z datą wsteczną od 16 czerwca 2024 r., tj. od dnia przyjęcia i udzielenia pacjentowi niezwłocznej pomocy w Berlinie. Jak wynika z orzecznictwa sądowego, bezsprzecznie możliwe jest wydanie z urzędu decyzji potwierdzającej prawo do świadczeń opieki zdrowotnej finansowanych ze środków publicznych z datą wsteczną, w trybie nagłym i nie stoi temu na przeszkodzie brak skutecznego wniosku świadczeniodawcy, który udzielił świadczeniobiorcy opieki.

V.511.419.2024