Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Naczelny Sąd Administracyjny ma rozstrzygnąć zagadnienie prawne, czy skierowanie na kwarantannę następuje w formie decyzji administracyjnej, czy też czynności  materialno-technicznej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa
• Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w tym postępowaniu (sygn. akt II GPS 1/25).  Przedstawił stanowisko, że nałożenie obowiązku kwarantanny według ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi następuje w formie decyzji administracyjnej

Zagadnienie prawne  

Postanowienie NSA z 10 stycznia 2024 r., na którego mocy składowi siedmiu sędziów NSA przedstawiono do rozstrzygnięcia zagadnienie prawne budzące poważne wątpliwości, brzmi: 

"Czy konkretyzacja i indywidualizacja obowiązku poddania się kwarantannie, osób o których mowa w art.  34 ust. 2 ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, następuje w formie decyzji administracyjnej, czy też następuje w drodze czynności z zakresu administracji publicznej, o której stanowi art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi?".

W orzecznictwie sądów administracyjnych prezentowane są dwa rozbieżne stanowiska co do właściwej formy działania organów inspekcji sanitarnej, w wyniku czego osoby, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy, zostają poddane obowiązkowej kwarantannie. W licznych orzeczeniach NSA wskazuje, że wymaga to wydania decyzji administracyjnej. Wyrażany jest także pogląd, że norma wynikająca z art. 34 ust. 2 ustawy jest konkretyzowana w formie niejurysdykcyjnego aktu, o którym mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a.

NSA przytoczył argumentację uzasadniającą zarówno stanowisko opowiadające się za decyzyjną formą nakładania obowiązku kwarantanny, jak również pogląd przeciwny, w myśl którego objęcie obowiązkową kwarantanną następuje w drodze czynności  materialno-technicznej z zakresu administracji publicznej, dotyczącej obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Uzasadnienie stanowiska RPO  

RPO Marcin Wiącek przedstawił stanowisko, że nałożenie obowiązku kwarantanny na osoby, o których mowa w art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, następuje w formie decyzji administracyjnej.

Gdy organ administracji rozstrzyga sprawę indywidualną w formie decyzji administracyjnej, stronom przysługuje odwołania, a ostateczna decyzja organu może zostać poddana kontroli sądowo-administracyjnej. Jednym z obligatoryjnych elementów decyzji administracyjnej jest pouczenie o prawie wniesienia od niej odwołania do organu wyższego stopnia. W przypadku wydania aktu lub podjęcia czynności z zakresu administracji publicznej, dotyczących uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa, organ administracji nie ma obowiązku informowania o prawie zaskarżenia do sądu administracyjnego. W efekcie obywatele nie wiedzą, że przysługuje im prawo do uruchomienia sądowej kontroli działalności administracji.

Jeżeli zatem obowiązek kwarantanny, który stanowi istotne ograniczenie swobody poruszania się, byłby nakładany w drodze czynności materialno-technicznej, to żadna osoba nim objęta nie byłaby powiadamiana o prawie do skargi do sądu administracyjnego. Z uwagi na konieczność odseparowania osoby objętej kwarantanną od innych ludzi uzyskanie porady prawnej u adwokata, radcy prawnego lub innego podmiotu jest znacznie utrudnione. Może to w istotny sposób wpływać na faktyczną możliwość korzystania przez taką osobę z uprawnienia do zaskarżenia rozstrzygnięcia organu inspekcji sanitarnej.

Nie bez znaczenia dla korzystania przez obywateli z przysługujących im środków zaskarżenia są także wymogi formalne pisma, które uruchamia procedurę weryfikacji rozstrzygnięcia organu. O ile odwołanie jest niesformalizowanym środkiem zaskarżenia decyzji administracyjnej - nie wymaga ono szczegółowego uzasadnienia, wystarczy że z odwołania wynika, iż strona nie jest zadowolona z wydanej decyzji - o tyle skarga do sądu administracyjnego musi spełniać wymogi formalne. Ponadto od skargi do sądu należy uiścić wpis. Oba te aspekty mogą utrudniać osobie, na którą nałożono taki obowiązek i pozostaje ona w odosobnieniu, dochodzenie jej praw na drodze sądowej.

Stanowisko składów orzekających, w myśl którego nałożenie obowiązku kwarantanny następuje w drodze aktu lub czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 P.p.s.a., jest nie tylko sprzeczne z wynikiem wykładni językowej art. 34 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi. Nie gwarantuje osobom objętym tym obowiązkiem prawa do procesu administracyjnego, co w konsekwencji w znacznym stopniu utrudnia im możliwość skorzystania z prawa do zaskarżenia rozstrzygnięcia w sprawie kwarantanny.

Dlatego RPO przychyla się do tej linii orzeczniczej, zgodnie z którą nałożenie obowiązku kwarantanny wymaga wydania decyzji administracyjnej.

V.511.13.2023