Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Zakaz fotografowania "strategicznych obiektów" jest niezgodny z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji
• Ogranicza bowiem wolność pozyskiwania informacji bez konstytucyjnie legitymowanego powodu
• Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia propozycję zmiany przepisów wicepremierowi, ministrowi obrony narodowej Władysławowi Kosiniakowi-Kamyszowi
• AKTUALIZACJA 7.05.2024: Postulaty Rzecznika, jak i liczne uwagi zgłoszone w ramach uzgodnień międzyresortowych, będą mogły być przedmiotem szczegółowej analizy na etapie ewentualnych prac sejmowych - odpisało MON
• AKTUALIZACJA 10.06.2025: Zakazem fotografowania mogą być objęte obiekty nieistotne z punktu widzenia obronności lub bezpieczeństwa państwa, jeśli należą do resortu obrony.
• Marcin Wiącek ponownie pisze w tej sprawie do wicepremiera i ministra obrony narodowej Władysława Kosiniaka-Kamysza

Do RPO wpływają wnioski dotyczące zmian ustawy o obronie Ojczyzny dokonanych ustawą z 17 sierpnia 2023 r. Zakazują one, bez zezwolenia, fotografowania, filmowania lub utrwalania w inny sposób obrazu lub wizerunku: 

1. obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa lub obronności państwa, obiektów resortu obrony narodowej nieuznanych za obiekty szczególnie ważne dla bezpieczeństwa lub obronności państwa, obiektów infrastruktury krytycznej, jeżeli zostały oznaczone znakiem graficznym wyrażającym ten zakaz, zwanych dalej „znakiem zakazu fotografowania";
2. osób lub ruchomości znajdujących się w obiektach, o których mowa w pkt 1.

Zgodnie z nowym przepisem, kto bez zezwolenia fotografuje, filmuje lub utrwala w inny sposób obraz obiektu oznaczonego zakazem fotografowania, albo wizerunek osoby lub ruchomości znajdującej się w takim obiekcie, podlega karze aresztu albo grzywny.  Sąd można orzec przepadek przedmiotów pochodzących z wykroczenia lub służących do jego popełnienia - choćby nie stanowiły własności sprawcy.

O oznaczeniu obiektów znakiem zakazu fotografowania decyduje organ właściwy do ich ochrony, uwzględniając zagrożenia dla niego. 

W myśl ustawy Rada Ministrów określa, w drodze rozporządzenia, rodzaje obiektów szczególnie ważnych dla obronności lub bezpieczeństwa państwa i ich kategorie, a także tryb uznawania obiektów ze szczególnie ważne dla obronności lub bezpieczeństwa państwa oraz utraty przez nie takiego charakteru.

Wprowadzony zakaz ogranicza wolność z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. Zapewnia on każdemu  wolność wyrażania swoich poglądów oraz pozyskiwania i rozpowszechniania informacji. Fotografowanie, filmowanie lub utrwalanie w inny sposób obrazu lub wizerunku mieści się w zakresie konstytucyjnej wolności pozyskiwania informacji. 

Wolność pozyskiwania informacji może oczywiście podlegać ograniczeniom, jednak warunki tego wyznacza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Jest to możliwe jedynie ustawą i tylko wtedy, gdy jest to konieczne w demokratycznym państwie dla jego bezpieczeństwa lub porządku publicznego, bądź dla ochrony środowiska, zdrowia i moralności publicznej, albo wolności i praw innych osób. Ograniczenia te nie mogą naruszać istoty wolności.

Wolność została tu ograniczona ustawą, spełniono zatem formalną przesłankę dopuszczalności ograniczenia. Przepis ten w niepełnym zakresie realizuje jednak materialne przesłanki dopuszczalności ograniczenia - to bezpieczeństwo państwa uzasadnia ograniczenie wolności pozyskiwania informacji. 

Zakazem mogą zostać objęte nie tylko obiekty szczególnie ważne dla bezpieczeństwa państwa, ale także „obiekty resortu obrony narodowej nieuznane za obiekty szczególnie ważne dla bezpieczeństwa lub obronności państwa".

W ocenie RPO art. 616a ust. 1 pkt 1 ustawy jest niezgodny z art. 54 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Wprowadza bowiem ograniczenie w korzystaniu z wolności pozyskiwania informacji bez konstytucyjnie legitymowanego powodu.

Wątpliwości konstytucyjne dotyczą też części art. 616a ust. 1 pkt 1 ustawy dotyczącej obiektów infrastruktury krytycznej, które w rozporządzeniu wydanym na podstawie art. 617 ustawy o obronie Ojczyzny nie zostały uznane za szczególnie ważne dla bezpieczeństwa lub obronności państwa. W tym przypadku o zakazie fotografowania decyduje organ właściwy w zakresie ochrony obiektu, uwzględniając zagrożenia dla bezpieczeństwa obiektu. 

Skoro dany obiekt infrastruktury krytycznej nie został uznany przez Radę Ministrów za ważny dla bezpieczeństwa lub obronności państwa, to jedyną przesłanką wkroczenia w zakres konstytucyjnej wolności pozyskiwania informacji jest zagrożenie dla bezpieczeństwa. W związku z tym pojawia się uzasadniona wątpliwość, czy w sytuacji, gdy Rada Ministrów nie uznała takiego obiektu za szczególnie ważny dla bezpieczeństwa państwa lub jego obronności, to mimo wszystko dopuszczalne jest ograniczenie wolności z art. 54  Konstytucji. Przesłanka zagrożenia dla bezpieczeństwa obiektu nie jest bowiem tożsama z określonym w art. 31 ust. 3 Konstytucji RP materialnym kryterium bezpieczeństwa państwa.

Wykroczenie z art. 683a ust. 1 ustawy może być popełnione zarówno umyślnie, jak i nieumyślnie, gdyż nie zawiera klauzuli umyślności („kto umyślnie…”- typowej dla Kodeksu wykroczeń, a wykluczającej możliwość popełnienia wykroczenia nieumyślnie). 

Zgodnie z art. 35 k.w. tylko za umyślne popełnienie tego wykroczenia sąd będzie mógł wymierzyć karę aresztu albo grzywny, za nieumyślne zaś - wyłącznie karę grzywny. Sąd będzie mógł orzec przepadek nie tylko nośników informatycznych w postaci karty SD czy dysku HD z fotografiami lub filmami obiektów, ale także narzędzi służących do popełnienia tego wykroczenia w postaci aparatu fotograficznego, telefonu komórkowego, kamery czy drona. 

W przypadku spełnienia przesłanki z art. 30 § 5 Kodeksu wykroczeń, sąd będzie mógł nie orzekać przepadku, ale tylko w stosunku do narzędzi, nie zaś w stosunku do nośników. Z uwagi na to, że sam zapis fotografii lub filmu na nośniku informatycznym nie stanowi przedmiotu, a za taki uważa się nośnik, na którym dokonano zapisu, sąd nie będzie mógł odstąpić od przepadku tych nośników informatycznych, z których nie można w sposób trwały i nieodwracalny usunąć fotografii lub filmów. 

Brak jest zaś rozwiązań, gdy obraz został zapisany w tzw. chmurze obliczeniowej albo też nie został utrwalony przez osobę rejestrującą obraz, ale przekazany transmisją online.

W przypadku wykroczeń nieumyślnych, których następstwo stanowiące znamię typu czynu zabronionego jest ubocznym rezultatem działania sprawcy (np. przypadkowe utrwalenie obrazu obiektu oznaczonego znakiem zakazu fotografowania), nie sposób przyjąć, że przedmioty służyły sprawcy w tym znaczeniu, iż zostały przez niego wykorzystane do wykroczenia. Już zatem z uwagi na  art. 30 § 1 k.w., sądy nie powinny orzekać przepadku narzędzi w przypadku nieumyślnych wykroczeń.

Sądy, z powołaniem się na przesłankę proporcji wagi wykroczenia do wartości narzędzi służących sprawcy do popełnienia wykroczenia art. 683a ust. 1 ustawy, na podstawie art. 30 § 5 k.w. w zw. z art. 683a ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny mogą nie orzec przepadku aparatu, telefonu komórkowego, kamery czy drona, gdy do utrwalenia obrazu obiektu ze znakiem zakazu fotografowania dojdzie nieumyślnie. 

Taka interpretacja znajduje oparcie w art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Możliwa jest jednakże również odmienna interpretacja art. 30 § 1 i 5 k.w. w związku z art. 683a ust. 2 ustawy o obronie Ojczyzny. Choć należałoby uznać ją za sprzeczną z zasadą proporcjonalności w ograniczeniu prawa własności (art. 64 ust. 1 w związku z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP), to nie można wykluczyć orzekania przez sądy przepadku narządzi także w razie nieumyślnego wypełnienia znamion wykroczenia.

Dlatego godne rozważenia wydaje się podjęcie inicjatywy legislacyjnej mającej na celu nie tylko zmianę art. 616a ustawy w celu dostosowania jej do standardu wynikającego z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP, ale także zmianę art. 683a ust. 2 ustawy poprzez nadanie mu brzmienia: „W razie umyślnego popełnienia wykroczenia określonego w ust. 1, można orzec przepadek przedmiotów pochodzących z tego wykroczenia oraz służących do popełnienia wykroczenia, choćby nie stanowiły własności sprawcy". Ograniczyłoby to możliwość orzekania przez sądy nieproporcjonalnych do wagi wykroczenia konsekwencji w majątku sprawcy, wynikających z przepadku narzędzi. 

Marcin Wiącek przedstawia ministrowi powyższe uwagi wraz z prośbą o rozważenie zainicjowania prac nad stosowną nowelizacją ustawy.

Odpowiedź Stanisława Wziątka, podsekretarza stanu w MON

W nawiązaniu do pisma (Nr II.510.670.2023.PZ) z dnia 25 marca 2024 r., dotyczącego prośby o rozważenie zainicjowania prac nad zmianą ustawy o obronie Ojczyzny, w zakresie wprowadzonego zakazu fotografowania, filmowania lub utrwalania w inny sposób obrazu lub wizerunku, proszę o przyjęcie poniższych informacji.

Zmiany dokonane art. 9 ustawy z dnia 17 sierpnia 2023 r. o zmianie ustawy - Kodeks karny oraz niektórych innych ustaw (Dz.U. 2023 poz. 1834) w ustawie z dnia 11 marca 2022 r. o obronie Ojczyzny (Dz.U. 2024 poz. 248, t.j.), zwanej dalej jako „ustawa”, wprowadzone zostały z inicjatywy poselskiej. W konsekwencji do ustawy dodane zostały przepisy art. 616a i 683a, wprowadzające zakaz fotografowania, filmowania lub utrwalania w inny sposób obrazu lub wizerunku, a także penalizację tych czynów.

Na podstawie art. 616a ust. 6 ustawy, Minister Obrony Narodowej zobowiązany został do wydania rozporządzenia określającego tryb oraz terminy wydawania zezwoleń na fotografowanie, filmowanie lub utrwalanie w inny sposób obrazu lub wizerunku obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa lub obronności państwa, obiektów resortu obrony narodowej nieuznanych za obiekty szczególnie ważne dla bezpieczeństwa lub obronności państwa, obiektów infrastruktury krytycznej, osób lub ruchomości znajdujących się w obiektach, wzór znaku zakazu fotografowania, sposób jego uwidocznienia, utrwalenia i rozmieszczenia w lub na obiektach.

W trakcie uzgodnień międzyresortowych projektu rozporządzenia zgłoszone zostały liczne uwagi, nie tylko ze strony podmiotów uczestniczących w procesie legislacyjnym, ale również przez osoby indywidualne, spółki, organizacje czy przedstawicieli prasy branżowej i portali internetowych. Podkreślenia wymaga, że zgłaszane uwagi dotyczyły nie tylko przepisów przedmiotowego rozporządzenia, ale również całej regulacji zawartej w art. 616a oraz w art. 683a (który przewiduje odpowiedzialność karną za naruszenie zakazu fotografowania) ustawy. Wyrażano wątpliwości co do konieczności wprowadzenia zakazów, o których mowa w art. 616a ustawy, a także upoważnienia do wydania aktu wykonawczego przez Ministra Obrony Narodowej. Podnoszono, iż nowe regulacje ustawowe ograniczają dostęp obywateli do informacji, narażając ich jednocześnie na nieumyślne naruszenie przepisów prawa. Wskazywano na archaiczność tych regulacji w kontekście możliwości powszechnego korzystania w dzisiejszych czasach z rozwiązań technologicznych jak np. telefony komórkowe, kamery, aparaty fotograficzne, kamery samochodowe czy drony, co czyni te regulacje w zasadzie martwymi.

W związku z powstałymi wątpliwościami oraz bez wątpienia negatywnym oddźwiękiem z jakim spotkały się projektowane regulacje ustawowe jak również powstałe rozwiązania zawarte w projekcie rozporządzenia były przedmiotem opinii Służba Kontrwywiadu Wojskowego (SKW).

SKW opowiedziała się za koniecznością utrzymania zakazu w stosunku do obiektów, które w ocenie podmiotów odpowiedzialnych za ich ochronę winny podlegać oznakowaniu, z uwagi na prewencyjny charakter zakazu, jak również możliwość rozpoznawania osób niestosujących się do polecenia. Podkreślono jednocześnie, że w kontekście obecnej sytuacji geopolitycznej, przewidziane rozwiązania prawne mogą w istotnym stopniu przyczynić się do zwiększenia ogólnego bezpieczeństwa państwa, poprzez wzrost efektywności działań podejmowanych przez instytucje odpowiedzialne za bezpieczeństwo, wobec osób, których aktywność może negatywnie na nie oddziaływać.

Również w opinii Zarządu Planowania Użycia Sił Zbrojnych i Szkolenia - P3/P7, komórki merytorycznie odpowiedzialnej za procedowany projekt rozporządzenia Ministra Obrony Narodowej w sprawie trybu oraz terminów wydawania zezwoleń na fotografowanie, filmowanie lub utrwalenie w inny sposób obrazu obiektów szczególnie ważnych dla bezpieczeństwa lub obronności państwa, obiektów resortu obrony narodowej nieuznanych za obiekty szczególnie ważne dla bezpieczeństwa lub obronności państwa oraz obiektów infrastruktury krytycznej, istnieje potrzeba wprowadzenia znaku „zakazu fotografowania” wynikająca z sytuacji zagrożenia bezpieczeństwa związanej z sytuacją za wschodnią granicą Polski.

Reasumując, postulaty podnoszone w wystąpieniu Pana Rzecznika, jak i liczne uwagi zgłoszone w ramach uzgodnień międzyresortowych projektu rozporządzenia, zarówno w odniesieniu do regulacji ustawowych, jak i do projektowanego rozporządzenia, będą mogły być przedmiotem szczegółowej analizy na etapie ewentualnych prac Sejmowych związanych z nowelizacją ustawy o obronie Ojczyzny.

Kolejne pismo do MON

Nie kwestionując możliwości wprowadzenia takiego zakazu, Marcin Wiącek wskazuje na istotne wady obecnej regulacji, naruszającej konstytucyjne wolności i prawa jednostki.

Jak RPO podkreślał w poprzednim wystąpieniu, zakaz ogranicza wolność z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP.  W niepełnym zakresie realizuje on materialne przesłanki dopuszczalności ograniczenia konstytucyjnej wolności słowa.

Gramatyczne brzmienie art. 616a ust. 1 pkt 1 wskazuje bowiem, że zakazem fotografowania mogą zostać objęte nie tylko obiekty szczególnie ważne dla bezpieczeństwa państwa, lecz także „obiekty resortu obrony narodowej nieuznawane za obiekty szczególnie ważne dla bezpieczeństwa lub obronności państwa”. Oznacza to, że zakazem mogą być objęte obiekty nieistotne z punktu widzenia obronności lub bezpieczeństwa państwa, o ile tylko są to obiekty resortu obrony.

Dlatego RPO podtrzymuje, że art. 616a ust. 1 pkt 1 ustawy w części zawierającej słowa „obiektów resortu obrony narodowej nieuznanych za obiekty szczególnie ważne dla bezpieczeństwa lub obronności państwa” jest niezgodny z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji. Ogranicza bowiem korzystanie z wolności pozyskiwania informacji bez konstytucyjnie legitymowanego powodu.

Podobne wątpliwości konstytucyjne dotyczą części art. 616a ust. 1 pkt 1 ustawy, która obejmuje obiekty infrastruktury krytycznej. Zakaz fotografowania dotyczy ich wszystkich,  jeśli zostały one oznaczone stosownym znakiem graficznym. Obejmuje więc zarówno obiekty infrastruktury krytycznej, które zostały uznane za szczególnie ważne dla obronności lub bezpieczeństwa państwa przez Radę Ministrów w rozporządzeniu, jak też obiekty, które nie są szczególnie ważne dla obronności lub bezpieczeństwa państwa, jeśli tylko zostały opatrzone stosownym znakiem graficznym.

Wyłączną przesłanką materialną ograniczenia konstytucyjnej wolności pozyskiwania informacji jest bezpieczeństwo obiektu, nie jest nią natomiast bezpieczeństwo państwa. Prowadzi to do wniosku, że w tym zakresie art. 616a ust. 1 pkt 1 jest niezgodny z art. 54 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, gdyż wprowadza ograniczenie wolności pozyskiwana informacji bez konstytucyjnie określonego powodu.

Zasadnicze wątpliwości natury konstytucyjnej budzi też rozporządzenie MON z 27 marca 2025 r. dotyczące wydawania zezwoleń na fotografowanie, filmowanie lub utrwalanie w inny sposób obrazu lub wizerunku obiektów objętych zakazami. Minister określi rozporządzeniem tryb oraz terminy wydawania zezwoleń oraz wzór znaku zakazu fotografowania, sposób jego uwidocznienia, utrwalenia i rozmieszczenia w lub na obiektach, o których mowa w art. 616a ust. 1 pkt 1, mając na uwadze zapewnienie sprawności postępowania oraz jednoznaczności, widoczności i czytelności zakazu w lub na obiekcie. Rozporządzenie z 27 marca 2025 r. reguluje jednak materię, które nie została objęta zakresem upoważnienia ustawowego, a ponadto w określonym zakresie.

Zgodnie z § 2 ust. 1 rozporządzenia, zezwolenie wydaje się na wniosek zainteresowanej osoby lub podmiotu, przekazany w formie papierowej lub w postaci elektronicznej opatrzonej kwalifikowanym podpisem elektronicznym, podpisem osobistym albo podpisem zaufanym. § 2 ust. 2 pkt 1-13 rozporządzenia określa przypadki, w których nie jest wymagane ubieganie się o wydanie zezwolenia. Problem polega na tym, że upoważnienie do wydania rozporządzenia z art. 616a ust. 6 nie zawiera umocowania do uregulowania tych wyjątków w rozporządzeniu.

Art. 616a ust. 6 zawiera umocowanie do uregulowania w rozporządzeniu trybu oraz terminów wydawania zezwoleń na fotografowanie. Upoważnienie do określenia terminu wydania zezwoleń nie uprawnia do regulowania w rozporządzeniu materii objętej treścią § 2 ust. 2 pkt 1-13 rozporządzenia. Prowadzi to do wniosku, że przepisy § 2 ust. 2 pkt 1-13 rozporządzenia pozostają poza zakresem upoważnienia z art. 616a ust. 6.

Z orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego wynika, że rozporządzenie ma wykonywać ustawę, a nie uzupełniać ją w sposób samoistny, regulując kwestie pominięte przez ustawodawcę.. Rozporządzenie nie może więc uzupełnić ustawy. Kwestionowane przepisy § 2 ust. 2 pkt 1-13 rozporządzenia uzupełniają ustawę o treści, których w niej brak.

Ustawa przewiduje bowiem tylko, że zakazu, o którym mowa w art. 616a ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny nie stosuje się, jeżeli czynności wymienione w tym przepisie są wykonywane w ramach ochrony obiektu. Nie wymaga w związku z tym zezwolenia tylko fotografowanie, filmowanie lub utrwalanie w inny sposób obrazu lub wizerunku, jeśli te czynności są wykonywane w ramach ochrony obiektu.

Prowadzi to  do wniosku, że § 2 ust. 2 pkt 1-13 rozporządzenia MON z 27 marca 2025 r. są niezgodne z art. 616a ust. 6 ustawy o obronie Ojczyzny oraz z art. 92 ust. 1 Konstytucji RP przez to, że zostały wydane poza granicami upoważnienia ustawowego i nie służą one wykonaniu ustawy, lecz ją uzupełniają.

Zastrzeżenia natury konstytucyjnej dotyczą także § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia z 27 marca 2025 r. Przepis ten stanowi, że wniosek o wydanie zezwolenia na fotografowanie, filmowanie lub utrwalanie w inny sposób obrazu lub wizerunku, obiektów, osób lub nieruchomości zawiera imię, nazwisko, adres zamieszkania, adres do korespondencji, rodzaj, serię i numer dokumentu tożsamości. Ten wymóg pozostaje w kolizji z art. 51 ust. 1 i 5 Konstytucji RP. Z art. 51 ust. 1 Konstytucji RP wynika, że nikt nie może być obowiązany inaczej niż na podstawie ustawy do ujawniania informacji dotyczących jego osoby. Z kolei z art. 51 ust. 5 Konstytucji wynika, że zasady i tryb gromadzenia oraz udostępniania informacji o osobie określa ustawa. § 2 ust. 3 pkt 1 rozporządzenia wkracza więc w sposób niedopuszczalny w sferę autonomii informacyjnej jednostki, która co do zasady stanowi materię ustawy, a nie aktu wykonawczego.

RPO poddaje też pod rozwagę zmianę rozporządzenia z 27 marca 2025 r., aby zawierało nakaz umieszczania pod każdym znakiem zakazu fotografowania oznaczenia „organu właściwego w zakresie ochrony tego obiektu” w rozumieniu art. 616a ust. 3 ustawy, wskazującego na podmiot odpowiedzialny za ochronę miejsca, czy budynku.

Prawo nie może zawierać unormowań, które tworzą po stronie obywateli uprawnienia fasadowe. Oznacza to, że przepisy prawa powinny być skuteczne i dawać obywatelom realną możliwość korzystania z przysługujących im praw i wolności. Tymczasem ustalenie „właściwego organu w zakresie tego obiektu” w rozumieniu art. 616a ust. 3 ustawy,  do którego obywatel powinien móc zwrócić się o wydanie zezwolenia, zdaje się czynnością nadmiernie uciążliwą, zwłaszcza że dla każdego obiektu będzie to inny podmiot.

Według art. 683a ust. 1 ustawy o obronie Ojczyzny, kto bez zezwolenia fotografuje, filmuje lub utrwala w inny sposób obraz obiektu oznaczonego znakiem zakazu fotografowania, albo wizerunku osoby lub ruchomości znajdującej się w obiekcie, podlega karze aresztu albo grzywny. Można wtedy orzec przepadek przedmiotów służących do wykroczenia, choćby nie stanowiły własności sprawcy. Ustawa dopuszcza też przepadek przedmiotów służących do wykroczenia (aparatu fotograficznego, telefonu, kamery, drona, itp.) także wówczas, gdy wykroczenie popełnione nieumyślnie.

Art. 683a ust. 2 ustawy budzi uzasadnione wątpliwości co do zgodności z art. 64 ust. 1 w zw. z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - może stanowić nieproporcjonalne wkroczenie w prawo własności rzeczy. Może być realizowany nadmiarowo wobec osób, które dopuściły się wykroczenia nie z zamiarem osłabienia bezpieczeństwa państwa, lecz z nieuwagi, roztargnienia czy  braku ostrożności.

Rzecznik zwraca się do Władysława Kosiniaka-Kamysza o analizę problemu, a jeśli podzieli te uwagi - o podjęcie działań zmierzających do zmiany krytykowanych przepisów.

II.510.670.2023