Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Osobom poszkodowanym niewątpliwie niesłusznym zarzutem i oskarżeniem należy przyznać prawo do dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia - wskazuje Rzecznik Praw Obywatelskich  
• Chodzi nie tylko o skuteczne dochodzenie takich roszczeń, ale i ukształtowanie szerszej podstawy odpowiedzialności organów ścigania dla zapobiegania bezkarności wobec rzeczywistych naruszeń
• Klauzula tzw. niewątpliwej niesłuszności pozwoliłaby na rozsądne wyważenie interesów fiskalnych Skarbu Państwa przy zagwarantowaniu możliwości dochodzenia roszczeń pieniężnych
• Marcin Wiącek zwraca się do ministra sprawiedliwości Adama Bodnara o rozważenie zainicjowania działań legislacyjnych w tej sprawie  

Sprawa dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia za niewątpliwie niesłuszne utrzymywanie zarzutów oraz niewątpliwie niesłuszne oskarżenie była już przedmiotem wystąpień generalnych RPO (np.  pisma z  11 stycznia 2019 r., 16 maja 2019 r., 10 lipca 2020 r. i 18 stycznia 2023 r). Po piśmie z 10 lipca 2020 r. senacka Komisja Ustawodawcza złożyła projekt nowelizacji Kodeksu postępowania karnego 22 marca 2021 r. Skierowano go do Sejmu, lecz do końca kadencji nie nadano mu numeru druku. Wobec dyskontynuacji prace nad projektem nie były prowadzone. 

Kwestia określenia podmiotu, terminu przedawnienia i zakresu sytuacji procesowych uprawniających do ubiegania się o odszkodowanie i zadośćuczynienie wciąż wymaga zatem interwencji ustawodawczej. Dlatego RPO przedkłada tę propozycję.

K.p.k. przewiduje możliwość odszkodowania za niesłuszne skazanie, niewątpliwie niesłuszne tymczasowe aresztowanie lub zatrzymanie. Nie ma zaś możliwości dochodzenia odszkodowania za niewątpliwie niesłuszne utrzymywanie zarzutów oraz niewątpliwie niesłuszne oskarżenie. Wieloletnie utrzymywanie stanu oskarżenia lub zarzutu może prowadzić do znacznych szkód materialnych, rodzinnych i moralnych, zwłaszcza gdy chodzi o osobę wykonująca zawód zaufania publicznego lub prowadzącą działalność gospodarczą.

Niemożność dochodzenia roszczeń w tym trybie należy ocenić jako niezgodną ze standardami konstytucyjnymi i zasadą demokratycznego państwa prawnego określoną w art. 2 Konstytucji RP. Zgodnie z nią każda szkoda wyrządzona przez funkcjonariusza publicznego powinna zostać naprawiona, a jednostka w relacji z władzą publiczną nie powinna ponosić na zasadzie ryzyka negatywnych konsekwencji niesłusznych lub niezgodnych z prawem działań.

Konieczność zmiany jest postulowana w doktrynie. Wskazuje się na negatywne konsekwencje m.in. w przypadku policjantów, komorników, pracowników służby cywilnej, którzy mogą być zawieszeni w czynnościach. Najbardziej dotkliwą konsekwencją jest utrata zaufania i dobrego imienia. Dolegliwością jest też zatrzymanie komputera, co może doprowadzić do upadłości firmy.

Aresztowanie jest środkiem zapobiegawczym najdalej ingerującym w sferę praw i wolności jednostki. Nierzadko podnosi się, że aresztowany – choć formalnie niewinny – pozostając w tzw. areszcie wydobywczym ponosi większy ciężar niż osadzony odbywający karę pozbawienia wolności. Niewątpliwie niesłuszne postawienie zarzutów jest szczególnie trudne do wykazania. Wniosek o odszkodowanie i zadośćuczynienie byłby możliwy, gdyby podejrzany wykazał, że w momencie zarzutów organ nie dysponował wystarczającymi podstawami, aby nawet podejrzewać przestępstwo. Jak wskazuje się w literaturze i orzecznictwie, konieczne jest ustalenie, że zebrane dowody wskazują na wyższy stopień prawdopodobieństwa niż wymagany do wszczęcia postępowania.

Skuteczne ubieganie się o odszkodowanie wymagałoby wykazania, że samo postawienie w stan podejrzenia było niedostatecznie uprawdopodobnione. Od dawna zauważa się też, że organy ścigania mogą nadużywać pozycji procesowej poprzez opóźnienie momentu postawienia zarzutów, a nawet dokonywanie czynności bez przekształcenia statusu danej osoby z podejrzewanej  w podejrzanego.

Celem postulowanej regulacji nie jest tylko zapewnienie uprawnienia do skutecznego dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia osobom poszkodowanym niewątpliwie niesłusznymi działaniami organów ścigania, lecz przede wszystkim ukształtowanie szerszej podstawy odpowiedzialności tychże organów w celu zapobiegania bezkarności w razie rzeczywistych naruszeń. Zastrzeżenia, w aspekcie respektowania zasady domniemania niewinności i prawa do rozpoznania sprawy w rozsądnym terminie, budzi utrzymywanie stanu wieloletniego oskarżenia – i na etapie zarzutów, i procesu.

Istotne jest, aby osoby szczególnie narażone na negatywne konsekwencje oskarżenia – mimo możliwości pełnej realizacji prawa do obrony – miały zapewnione prawo do domagania się rozstrzygnięcia sprawy w rozsądnym terminie, co nakazuje także art. 6 ust. 1 EKPC. Projektowana regulacja musi regulować konsekwencje instrumentalnego wykorzystywania uprawnień kodeksowych przez organy ścigania. 

Konieczne jest zwrócenie uwagi nie tyle na fakt przedstawienia zarzutów, ile niewątpliwie niesłusznego utrzymywania zarzutów. Należałoby uznać za to utrzymywanie zarzutów, gdy dowody nie uzasadniają wystarczająco podejrzenia czynu lub też uzasadniają w sposób wystarczający zaistnienie innej z nieusuwalnych negatywnych przesłanek procesowych.

Obecnie, w sytuacjach nieobjętych art. 552 k.p.k., można dochodzić roszczeń jedynie w ramach postępowania cywilnego. Należy jednak zwrócić uwagę na nieefektywność tych procedur, spowodowaną użyciem kategorii bezprawności we właściwych przepisach k.c. Z orzecznictwa wynika, że standard bezprawności jest trudny do wykazania, a jednocześnie jest standardem wyższym, niż niesłuszność określona w rozdziale 58 k.pk.

Wydaje się, że istnienie w porządku prawnym skutecznego środka dochodzenia naprawienia szkody w sytuacji niewątpliwie niesłusznego oskarżenia, będzie sprzyjać podejmowaniu przez organy ścigania i sądy działań zapobiegających powstawaniu szkód. A dochodzenie odszkodowania w postępowaniu cywilnym jest drogą uciążliwą i kosztowną dla osoby niesłusznie oskarżonej lub podejrzanej.

W ocenie RPO odpowiedzialność Skarbu Państwa na zasadzie słuszności, przy uwzględnieniu art. 557 § 1 k.p.k. (roszczenie regresowe), stanowi uregulowanie najbardziej praktyczne oraz rozsądne.

Zarazem samo przyznanie uprawnienia do odszkodowania i zadośćuczynienia za niesłuszne  zarzuty i oskarżenie może być niewystarczające. Rozsądne zdaje się przyznanie go tylko tym, którzy wykażą się inicjatywą w postępowaniu przygotowawczym. Choć prawo do obrony można realizować zarówno poprzez postawę aktywną, jak i pasywną, to trudno przyjąć, że całkowicie bierny podejrzany lub oskarżony, mając świadomość oczywistej niesłuszności, nie podjąłby żadnych kroków.

Wymagałoby to  jednak stosownego zbalansowania – nie można bowiem nałożyć na podejrzanego/oskarżonego obowiązku dowodzenia swojej niewinności. Godnym rozważenia rozwiązaniem mogłoby być zastrzeżenie, że tylko te osoby mogą ubiegać się o odszkodowanie i zadośćuczynienie za niesłuszne postawienie zarzutów, które – po upływie określonego czasu (np. 6 miesięcy) od dnia przedstawienia zarzutu – na podstawie art. 9 § 2 k.p.k. przedstawiły wniosek o umorzenie toczącego się przeciwko nim postępowania. Wniosek taki podlegałby rozpoznaniu przez prokuratora, tak jak przy stosowaniu środków zapobiegawczych.

Podstawą roszczenia byłoby zakończenie postępowania karnego przeciwko osobie – czy to poprzez jej uniewinnienie, czy też umorzenie postępowania. Przy obliczaniu wysokości odszkodowania i zadośćuczynienia sąd powinien brać pod uwagę okres od wniesienia pierwszego wniosku o umorzenie postępowania do czasu jego zakończenia, a także ewentualny okres oraz stopień dolegliwości środków zapobiegawczych. 

Analogicznie kształtowałaby się regulacja dotycząca odszkodowania i zadośćuczynienia za niewątpliwie niesłuszne oskarżenie. Różnica sprowadzałaby się do trybu postępowania, bo po wniesieniu aktu oskarżenia, właściwym do rozpoznania spraw byłby sąd. RPO podkreśla, że nie wymagałoby to wprowadzenia odrębnej procedury

Skuteczność takiej regulacji nie jest uzależniona od liczby ewentualnych postępowań, lecz powinna być oceniana z perspektywy prewencyjnej. Jej głównym celem jest nie tyle rekompensata pieniężna za szkodę i krzywdę wskutek niewątpliwie niesłusznego zarzutu albo oskarżenia, ile zapobieganie takiego rodzaju naruszeniom. Będzie ona maksymalnie skuteczna, gdy zredukuje do minimum takie przypadki a zarazem - gdy taka sytuacja wystąpi – przyzna możliwość skutecznego dochodzenia roszczenia.

Całość argumentacji uprawnia do stwierdzenia, że pożądana jest zmiana Kodeksu postępowania karnego zmierzająca do przyznania prawa do dochodzenia odszkodowania i zadośćuczynienia także w przypadku niesłusznego utrzymywania w stanie przedstawienia zarzutów (status podejrzanego) i niesłusznego utrzymywania w stanie oskarżenia (status oskarżonego). Taka potrzeba, zbieżna w założeniach, była już dostrzeżona w ubiegłej kadencji Senatu. Wobec niepodjęcia przez Sejm uchwały w sprawie prac nad tamtym projektem, wymaga ona ponowienia przy uwzględnieniu stosownych modyfikacji.

RPO opowiada się za trzyletnim terminem przedawnienia takich roszczeń. Ponadto wskazuje, że ustawodawca powinien tak samo wydłużyć termin przedawnienia roszczeń z art. 555 k.p.k. (obowiązywał on od 1 lipca 2015 r. do 14 kwietnia 2016 r.). 

II.513.1.2016