Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Nadzór nad Centrum, sprawowany dotychczas przez ministra ds. szkolnictwa wyższego i nauki, ma być przekazany ministrowi ds. rozwoju regionalnego
• Oznacza to pozbawienie ministra szkolnictwa wyższego i nauki wpływu na realizację polityki naukowej państwa
• Zmiana ministra nadzorującego Centrum wymagałaby nowelizacji ustawy o działach administracji rządowej - co nie nastąpiło 
• A zmiany w innych ustawach Sejm uchwalił z obejściem przepisów dotyczących trybu czytań projektów ustaw  
• Dlatego Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył nowelizację w sprawie NCBR do Trybunału Konstytucyjnego
• AKTUALIZACJA: RPO wycofał swój wniosek z TK, bo zmiana prawa przywróciła nadzór nad NCBR ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego i nauki

RPO Marcin Wiącek wnosi do TK stwierdzenie niezgodności art. 11 i art. 16 ustawy z  9 lutego 2022 r. o zmianie ustawy – Kodeks spółek handlowych oraz niektórych innych ustaw  z art. 149 ust. 1 Konstytucji RP oraz z art. 118 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 119 ust. 1 Konstytucji RP.

Co się zmienia w nadzorze nad NCBR

Centrum jest agencją wykonawczą, powołaną do realizacji zadań z zakresu polityki naukowej państwa. Działa też  na rzecz szkolnictwa wyższego i nauki. Jego zadania polegają przede wszystkim na zarządzaniu strategicznymi programami badań naukowych i prac finansowych, a także zarządzaniem realizacją badań naukowych lub prac rozwojowych na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa oraz ich finansowaniem lub współfinansowaniem. Centrum wspiera też komercjalizację wyników badań naukowych lub prac rozwojowych oraz innych form ich transferu do gospodarki.

Zaskarżony artykuł wprowadza zmiany w ustawie z 30 kwietnia 2010 r. o Narodowym Centrum Badań i Rozwoju. Ich konsekwencją jest przekazanie nadzoru nad  Centrum ministrowi właściwemu ds. rozwoju regionalnego. Dotychczas nadzór sprawował minister właściwy ds. szkolnictwa wyższego i nauki. 

Zmiany nie zostały powiązane z pozbawieniem ministra szkolnictwa wyższego i nauki kompetencji do przekazywania środków finansowych przeznaczonych na zadania finansowane z udziałem środków pochodzących z budżetu Unii Europejskiej albo z niepodlegających zwrotowi środków z pomocy udzielanej przez państwa członkowskie Europejskiego Porozumienia o Wolnym Handlu (EFTA), albo z innych środków pochodzących ze źródeł zagranicznych niepodlegających zwrotowi, a także na zadania finansowane przez NCBR, w tym badania naukowe i prace rozwojowe na rzecz obronności i bezpieczeństwa państwa.

Jednocześnie minister szkolnictwa wyższego i nauki będzie zobligowany do przekazywania tychże środków NCBR, nie mając żadnego wpływu na zakres badań, skoro to minister rozwoju regionalnego będzie zatwierdzał projekt rocznego planu finansowego Centrum. Ponadto ustawa pozbawia ministra szkolnictwa kompetencji do przekazywania NCBR środków na inwestycje związane z obsługą realizacji zadań Centrum.

Przekazanie nadzoru nad NCBR ministrowi rozwoju regionalnego oznacza  pozbawienie ministra szkolnictwa wyższego i nauki wpływu na istotny instrument realizacji polityki naukowej państwa, jakim są programy strategiczne, a tym samym pozbawienie go narzędzia służącego realizacji polityki naukowej państwa. Minister szkolnictwa nie będzie miał możliwości zlecania Centrum zadań mających znaczenie z punktu widzenia polityki naukowej i innowacyjnej państwa.

Regulacje te zostały zaproponowane jako poprawki w czasie drugiego czytania projektu ustawy nowelizującej.

Niezgodność art. 11 i art. 16 ustawy nowelizującej z art. 149 ust. 1 Konstytucji 

Zgodnie z art. 149 ust. 1 Konstytucji RP ministrowie kierują określonymi działami administracji rządowej lub wypełniają zadania wyznaczone im przez Prezesa Rady Ministrów. Zakres działania ministra kierującego działem administracji rządowej określają ustawy. Fakt ustawowego określenia struktury działów ogranicza uznaniowość w  powierzaniu przez Prezesa Rady Ministrów ministrom bez teki zadań w ten sposób, że powierzone im działania nie mogą pozostawać w sprzeczności  z ustawami regulującymi zakres działania ministrów kierujących określonymi działami. 

Mając na uwadze cel jakiemu służy Centrum, powierzenie ministrowi ds. szkolnictwa wyższego i nauki nadzoru nad tą instytucją nie budzi wątpliwości z perspektywy zakresów działów administracji rządowej.

Zmiana ministra nadzorującego to Centrum wymagałaby jednak nowelizacji ustawy o działach administracji rządowej - co nie miało miejsca. Tymczasem obowiązująca ustawa o działach administracji rządowej nie przewiduje właściwości ministra ds. rozwoju regionalnego w sprawach dotyczących rozwoju nauki. W konsekwencji, w ocenie Rzecznika, art. 11 ustawy nowelizującej w sposób niezgodny z art. 149 ust. 1 Konstytucji RP przekazuje nadzór nad NCBR ministrowi, który nie jest właściwy do spraw nauki.

Niezgodność art. 11 i art. 16 ustawy nowelizującej z art. 118 ust. 1 Konstytucji w związku z 119 ust. 1 Konstytucji

Wątpliwości co do zgodności art. 11 i art. 16 ustawy nowelizującej z art. 118 ust. 1 Konstytucji RP w związku z art. 119 ust. 1 Konstytucji RP wynikają z etapu prac legislacyjnych, na jakim doszło do zgłoszenia poprawek obejmujących nowelizację ustawy o NCBR w zakresie określonym w tych przepisach.

Zgodnie z art. 118 ust. 1 Konstytucji RP, inicjatywa ustawodawcza przysługuje posłom, Senatowi, Prezydentowi Rzeczypospolitej i Radzie Ministrów. Zgodnie z art. 119 ust. 1 Konstytucji RP Sejm rozpatruje projekt ustawy w trzech czytaniach. Konstytucja RP przewiduje możliwość zgłaszania poprawek do projektu ustawy zarówno w czasie rozpatrywania go przez Sejm, jak i w trakcie prac nad ustawą w Senacie.

O istocie poprawki stanowi fakt, że wnoszona jest w trakcie prac nad projektem ustawy lub uchwaloną ustawą, zaś jej treść nie jest poddawana pełnej procedurze rozpatrzenia. W związku z tym zakres spraw mogących być przedmiotem poprawki ściśle związany jest z etapem prac legislacyjnych, na jakim jest zgłaszana, a także z treścią projektu ustawy bądź ustawy, której dotyczy. 

TK w swoim orzecznictwie uznał, że: „1) z konstytucji wynika nakaz dostrzegania i akcentowania odrębności pomiędzy »poprawką« a »inicjatywą ustawodawczą«; 2) odrębność ta wiąże się przede wszystkim z aspektem treściowym. Inicjatywa ustawodawcza jest samodzielną propozycją legislacyjną, dotyczącą unormowania zagadnień objętych jej przedmiotem, a przedmiotowe ramy inicjatywy zależą w zasadzie od uznania jej autorów. Poprawka jest wtórną propozycją legislacyjną odnoszącą się do tekstu, do którego zostaje zaproponowana, co oznacza, że musi ona też pozostawać w przedmiotowych ramach tego tekstu; 3) nakaz ten dotyczy wszystkich stadiów postępowania parlamentarnego, tak w Sejmie nad projektem ustawy (…), jak i w Senacie nad ustawą uchwaloną przez Sejm”.

W ocenie Trybunału zakres przedmiotowy poprawek  ograniczony jest materią zawartą w projekcie ustawy bądź w ustawie uchwalonej przez Sejm, i niedopuszczalne jest zastępowanie treści projektu lub ustawy treścią zupełnie inną, niepozostającą w zawiązku z tematyką i przedmiotem regulacji. 

W ocenie TK, gdy analiza treści i zakresu proponowanych poprawek w świetle wypracowanego standardu konstytucyjnego prowadzi do wniosku, że stanowią one  w rzeczywistości inicjatywę ustawodawczą, można rozważać naruszenie także art. 118 Konstytucji RP - z uwagi na to, że zmierzają do ominięcia wynikającej z tego przepisu zasady trzech czytań projektów ustaw w Sejmie.

A projekt ustawy o zmianie ustawy – Kodeks spółek handlowych oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 1515) w swojej pierwotnej wersji stanowił kompleksową nowelizację ustawy z 15 września 2000 r. - Kodeks spółek handlowych,  której celem było wprowadzenie do polskiego prawa regulacji prawnej prawa holdingowego, regulującego relacje prywatno-prawne między spółką dominującą a jej spółkami zależnymi, w sposób uwzględniający interes wierzycieli, członków organów oraz drobnych wspólników (akcjonariuszy) spółki zależnej, jak również wyposażenie rad nadzorczych w narzędzia umożliwiające prowadzenie bardziej efektywnego nadzoru korporacyjnego, a także wyeliminowanie wątpliwości podnoszonych przez przedsiębiorców i przedstawicieli doktryny”. Pozostawało to w związku z nowelizacją przepisów k.s.h.  

Poprawki zgłoszone podczas drugiego czytania, a przyjęte podczas trzeciego czytania przez Sejm (druk sejmowy 1845-A), obejmujące nowelizację ustawy o NCBR oraz ustawę  – Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce, nie pozostają zaś w żadnym związku z treścią projektowanej ustawy i winny być objęte osobnym przedłożeniem legislacyjnym.

Z uwagi na całkowity brak powiązania tematycznego przyjętych poprawek ustawodawczych z projektem ustawy, bez znaczenia pozostaje etap prac legislacyjnych, na jakim zostały one zgłoszone. Teza o ich niedopuszczalności byłaby bowiem także aktualna w sytuacji, gdyby poprawki zostały zgłoszone na wcześniejszym etapie prac legislacyjnych.

Z uwagi na moment zgłoszenia poprawek - będących w rzeczywistości nową inicjatywą ustawodawczą - nie przeszły one całej procedury legislacyjnej, która ma służyć przyjmowaniu poprawnych i spójnych regulacji prawnych. W tym kontekście przyjęcie tych poprawek należy uznać za obejście przepisów dotyczących trybu czytań projektu ustawy w Sejmie RP.

Pismo procesowe Rzecznika Praw Obywatelskich z 6 marca 2024 r.

Na podstawie art. 56 ust. 2 pkt 1 ustawy o organizacji i trybie postępowania przed TK RPO cofnął swój wniosek z 8 września 2022 r. i wniósł o umorzenie postępowania.

RPO argumentował, że art. 11 i 16 ustawy nowelizującej w sposób niezgodny z art. 149 ust. 1 Konstytucji RP przekazują nadzór nad NCBR ministrowi, który nie jest właściwy do spraw nauki. Ponadto podnosił, że moment zgłoszenia w trakcie procesu legislacyjnego poprawek do projektu ustawy nowelizującej, przekazujących nadzór nad NCBR ministrowi właściwemu do spraw rozwoju regionalnego, a także ich charakter (zdaniem RPO były one w rzeczywistości nową inicjatywą ustawodawczą), wskazywał na obejście przepisów dotyczących trybu czytań projektu ustawy w Sejmie.

Obowiązujący w tym zakresie stan prawny uległ zmianie wraz z wejściem w życie ustawy z 26 stycznia 2024 r. o zmianie ustawy o NCBR oraz Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. Zmiany przywróciły nadzór nad NCBR ministrowi właściwemu do spraw szkolnictwa wyższego i nauki, a tym samym doprowadziły do usunięcia stanu niezgodności ustawy z Konstytucją RP. To zaś uzasadnia cofnięcie wniosku - napisał Marcin Wiącek do TK.

VII.7037.95.2022