Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Mniejszości narodowe i etniczne w Polsce od lat mierzą się z problemem braków w zaopatrzeniu w podręczniki i inne materiały edukacyjne
• Obecny system ich wydawania nie stwarza dogodnych warunków do zapewnienia niezbędnych potrzeb edukacyjnych
• Zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich Adam Krzywoń występuje do sekretarz stanu w Ministerstwie Edukacji Narodowej Katarzyny Lubnauer
• AKTUALIZACJA 6.05.2025: Ewentualne wprowadzenie nowego rozwiązania, polegającego na zobowiązaniu ministra właściwego ds. oświaty i wychowania do pełnienia roli wydawcy podręczników dla społeczności mniejszościowych, wymagałoby istotnych zmian w obowiązkach i uprawnieniach ministra, w tym zapewnienia odpowiednich kadr, a także możliwości prawnych i organizacyjnych - głosi odpowiedź

Rzecznik z uwagą monitoruje działania władz publicznych dla realizacji prawa mniejszości do nauczania własnego języka, a także historii, geografii i kultury mniejszości. Jedną z podstawowych gwarancji korzystania z prawa do nauczania własnego języka, kultury czy historii jest zapewnienie społecznościom mniejszościowym dostępu do podręczników i materiałów edukacyjnych, dostosowanych do aktualnej podstawy programowej. 

Tymczasem do RPO od lat wpływają skargi przedstawicieli mniejszości, z których wynika, że mierzą się oni z problemem braków w zaopatrzeniu w podręczniki oraz inne materiały edukacyjne. 

Problem był wielokrotnie podnoszony przez stronę społeczną w Komisji Wspólnej Rządu i Mniejszości Narodowych i Etnicznych i Komisji Mniejszości Narodowych i Etnicznych Sejmu. Ostatnio była o tym mowa podczas konferencji „20 lat ustawy o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym – historia, funkcjonowanie i przyszłość” z  4 lutego 2025 r.  

Prowadzi to do wniosku, że obecny system wydawania podręczników oraz innych materiałów edukacyjnych do nauczania języków mniejszości narodowych i etnicznych, języka regionalnego oraz innych przedmiotów służących zachowaniu tożsamości mniejszości nie stwarza dogodnych warunków umożliwiających zapewnienie niezbędnych potrzeb edukacyjnych mniejszości.

Z wiążących Polskę zobowiązań międzynarodowych, zwłaszcza art. 8 Europejskiej karty języków regionalnych lub mniejszościowych oraz art. 12 i art. 14 Konwencji Ramowej o ochronie mniejszości narodowych wynika proaktywna rola państwa. Polega na zapewnieniu możliwości realizacji prawa mniejszości do nauki własnego języka oraz innych przedmiotów pozwalających podtrzymać własną tożsamość kulturową, w tym poprzez zapewnienie odpowiednich pomocy naukowych.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 pkt a (I), b (I) i c (I) oraz pkt g Karty, Polska jest zobowiązana do udostępniania oświaty w językach mniejszościowych i języku regionalnym na poziomach przedszkolnym, podstawowym i średnim oraz do podjęcia kroków w celu zapewnienia nauczania historii i kultury, której odpowiada dany język. 

Aby nauczanie języków mniejszościowych oraz nauka w tych językach w ogóle były możliwe, państwo musi zabezpieczyć niezbędne środki finansowe na ten cel oraz zapewnić odpowiednią kadrę pedagogiczną i pomoce naukowe, na co  wskazano w pkt 87 Raportu wyjaśniającego do Karty. Brak efektywnego systemu wydawania i dystrybucji podręczników i materiałów edukacyjnych dla mniejszości w Polsce zauważono w IV Opinii Komitetu Ekspertów Europejskiej Karty języków regionalnych i mniejszościowych. W jej zaleceniach podkreślono konieczność podjęcia przez Polskę pilnych działań w tym zakresie.

Z art. 12 ust. 3 oraz art. 14 ust. 2 Konwencji wynika obowiązek państwa zapewnienia mniejszościom dostępu do edukacji odpowiedniej jakości na wszystkich poziomach, w tym do nauki języka mniejszości albo nauki w tym języku.

Kluczowym elementem pozwalającym na spełnienie tego zobowiązania jest zapewnienie dostępu do materiałów edukacyjnych, zwłaszcza podręczników. Jak zaznaczono w pkt. 160 czwartej opinii Komitetu doradczego ds. Konwencji Ramowej o ochronie mniejszości narodowych w sprawie Polski, „(…) opracowywanie materiałów do nauczania i uczenia się języków mniejszościowych stanowi obowiązek władz i nie powinno zależeć od inicjatywy stowarzyszeń mniejszościowych oraz ich możliwości finansowych w zakresie opłacania kosztów z góry”. Znalazło to odzwierciedlenie w Rezolucji CM/ResCMN (2020) 12 Rady Europy z 21 listopada 2020 r. w sprawie realizacji przez Polskę Konwencji Ramowej o Ochronie Mniejszości Narodowych. Podkreśla ona konieczność wdrożenia działań w celu przyjęcia większej odpowiedzialności za wydanie nowych materiałów edukacyjnych.

RPO zwraca się do Pani Minister o informacje nt. podejmowanych i planowanych działań dla zapewnienia uczniom i uczennicom z mniejszości narodowych i etnicznych i społeczności posługującej się językiem regionalnym dostępu do podręczników oraz innych materiałów edukacyjnych. Prosi też o informacje o wysokości środków przeznaczonych od 2022 do 2024 r. na dofinansowanie podręczników i materiałów edukacyjnych dla mniejszości i społeczności posługującej się językiem regionalnym wraz z wykazem zrealizowanych pozycji. 

Odpowiedź Katarzyny Lubnauer, sekretarz stanu w MEN

W odpowiedzi na pisma z 27 lutego 2025 r. (znak: XI.816.3.2015.JK) oraz z 23 kwietnia 2025 r. (znak: XI.816.3.2015.JK) uprzejmie informuję, że Rzeczpospolita Polska, na mocy art. 35 Konstytucji RP, zapewnia obywatelom polskim należącym do mniejszości narodowych i etnicznych wolność zachowania i rozwoju własnego języka, zachowania obyczajów i tradycji oraz rozwoju własnej kultury.

Przywołane gwarancje konstytucyjne dotyczą mniejszości określonych przepisami art. 2 ustawy z dnia 6 stycznia 2005 r. o mniejszościach  narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym (Dz. U. Nr 17, poz. 141, z późn. zm.).

Rozwiązania prawno-organizacyjne dotyczące nauczania języka mniejszości narodowej, mniejszości etnicznej i języka regionalnego  w publicznych przedszkolach i szkołach odpowiadają standardom określonym w:

• Europejskiej Karcie języków regionalnych lub mniejszościowych z dnia 5 listopada 1992 r. (Dz.U. 2009 Nr 137, poz. 1121),
• Konwencji Ramowej o ochronie mniejszości narodowych i etnicznych (Dz. U. 2002 Nr 22, poz. 209),
• Ustawie o mniejszościach narodowych i etnicznych oraz o języku regionalnym z dnia 6 stycznia 2005 r. (t. j. Dz.U. z 2017 r. poz. 823) oraz
• Ustawie z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t. j. Dz. U. z 2024 r. poz. 750 z późn. zm.).

Podstawową formą ochrony języka, umożliwiającą jego zachowanie i rozwój, jest zapewnienie nauczania tego języka jako języka ojczystego (własnego), czyli nauczanie z uwzględnieniem tych elementów, które są istotne dla budowania i  podtrzymywania tożsamości  językowej i kulturowej społeczności mniejszościowej.

Polski system oświaty zapewnia tę możliwość, powierzając prawo korzystania z niej rodzicom.  Do rodziców należy decyzja, czy chcą, aby szkoła zapewniła ich dziecku możliwość nauki języka (lub w języku), będącego  dla niego językiem ojczystym) oraz dodatkowe zajęcia podtrzymujące jego tożsamość narodową lub etniczną. Przepis art. 13 ustawy z dnia 7 września 1991 r. o systemie oświaty (t.j. Dz.U. z 2024 r. poz. 750 z późn. zm.) zobowiązuje przedszkole i szkołę do umożliwienia uczniom podtrzymywania poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej poprzez zorganizowanie nauki języka oraz ich własnej historii i kultury. Zobowiązanie to jest realizowane na pisemny wniosek rodziców złożony dyrektorowi szkoły lub przedszkola.

Szczegółowe kwestie dotyczące sposobu organizowania wspomnianych zajęć,  ich statusu i wymiaru godzin określają przepisy rozporządzenia Ministra Edukacji Narodowej z dnia 18 sierpnia 2017 r. w sprawie warunków i sposobu wykonywania przez przedszkola, szkoły i placówki publiczne zadań umożliwiających podtrzymywanie poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej uczniów należących do mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym (t. j. Dz.U. z 2023 r. poz. 2737 z późn. zm.).

Nauczanie języka mniejszości, języka regionalnego, własnej historii i kultury oraz geografii państwa, z którego obszarem kulturowym utożsamia się mniejszość narodowa, odbywa się na podstawie programów nauczania dopuszczonych do użytku w szkole przez dyrektora szkoły . 

Zgodnie z ustawą o systemie oświaty  nauczyciel może zdecydować o realizacji programu nauczania:

1)    z zastosowaniem podręcznika, materiału edukacyjnego lub materiału ćwiczeniowego,
2)    bez zastosowania podręcznika, materiału edukacyjnego lub materiału ćwiczeniowego.

Wyboru podręcznika lub materiału edukacyjnego zastępującego podręcznik i materiałów ćwiczeniowych do zajęć edukacyjnych dokonuje zespół nauczycieli, prowadzących nauczanie danych zajęć. W przypadku wyboru podręcznika do realizacji programu nauczania, wybór ten jest dokonywany spośród podręczników dopuszczonych do użytku szkolnego. 

W przypadku wszystkich podręczników, w tym podręczników dla mniejszości narodowych i etnicznych, minister właściwy do spraw oświaty i wychowania wyłącznie dopuszcza podręcznik do użytku szkolnego po uzyskaniu pozytywnych opinii rzeczoznawców do spraw podręczników . Podręczniki dopuszczone do użytku szkolnego, zgodne z obowiązującą podstawą programową, są wpisywane do wykazów publikowanych na stronie internetowej Ministerstwa Edukacji Narodowej. 

Minister Edukacji nie inicjuje działań związanych z opracowaniem i przygotowaniem podręczników, a wyłącznie dopuszcza je do użytku szkolnego. Dotyczy to także podręczników dla mniejszości narodowych, etnicznych i społeczności posługującej się językiem regionalnym, przy czym w przypadku tych podręczników oraz innych materiałów edukacyjnych (zeszytów ćwiczeń, książek pomocniczych) dla mniejszości, Minister Edukacji udziela wsparcia w postaci finansowania wydania podręcznika lub materiału edukacyjnego w nakładzie odpowiadającym potrzebom szkół. 

Podręczniki, w tym podręczniki przeznaczone dla mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym, są dopuszczane do użytku szkolnego na wniosek podmiotu (wydawcy) posiadającego autorskie prawa majątkowe do podręcznika. Minister właściwy do spraw oświaty i wychowania podejmuje działania w celu zapewnienia dostępu do podręczników na potrzeby szkół i placówek, które realizują zadania podtrzymywania poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej. Działania te polegają m.in. na określeniu trybu i przeprowadzaniu procedury dopuszczania tych podręczników do użytku szkolnego, powoływaniu rzeczoznawców z zakresu języków mniejszości i języka regionalnego, a także dofinansowywaniu opracowania, wydania i dystrybucji podręczników. Minister Edukacji nie pełni jednak funkcji wydawcy tych podręczników. Podręczniki do nauki języków mniejszości oraz historii i kultury własnej mniejszości są opracowywane i wydawane przez wydawców działających na rynku wydawniczym, na ogół związanych ze środowiskiem określonej mniejszości.

Jednocześnie, odnosząc się do Rezolucji CM/ResCMN (2020) 12 Rady Europy z dnia 21 listopada 2020 r. w sprawie realizacji przez Polskę Konwencji Ramowej o Ochronie Mniejszości Narodowych, zalecającej wdrożenia działań mających na celu przyjęcie większej odpowiedzialności za wydanie nowych materiałów edukacyjnych, należy podkreślić, że obowiązujące przepisy prawa nie nakładają na ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania obowiązku opracowywania lub wydawania podręczników i materiałów pomocniczych przeznaczonych dla mniejszości narodowych, nie zapewniają mu także narzędzi prawnych i możliwości organizacyjnych do realizowania takiego zadania.  Na mocy ustawy z dnia 27 października 2017 r. o finansowaniu zadań oświatowych , podręczniki i książki pomocnicze do kształcenia uczniów w zakresie niezbędnym do podtrzymywania poczucia tożsamości narodowej, etnicznej i językowej mogą być dofinansowywane z budżetu państwa z części, której dysponentem jest minister właściwy do spraw oświaty i wychowania . Z uwagi na wysoką cenę jednostkową podręczników dla mniejszości (wysoki koszt opracowania przy niskim nakładzie), Ministerstwo Edukacji Narodowej finansuje wszystkie koszty związane z przygotowaniem, opracowaniem i wydaniem podręczników i książek pomocniczych przeznaczonych do kształcenia uczniów deklarujących przynależność do mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym. 

Dofinansowaniem objęte są podręczniki, które uzyskały dopuszczenie do użytku szkolnego przez ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania i zostały wpisane do wykazu podręczników przeznaczonych do kształcenia ogólnego dla mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym, jak również tzw. książki pomocnicze (np. zeszyty ćwiczeń, słowniki przedmiotowe, poradniki metodyczne), które nie podlegają dopuszczeniu do użytku szkolnego. Zgodnie z ustalonymi przez MEN zasadami, w pierwszej kolejności finansowane są podręczniki do nauczania języka mniejszości narodowej, historii i kultury oraz geografii państwa, z którego obszarem utożsamia się mniejszość narodowa, w drugiej kolejności finansowane są książki pomocnicze. 

Minister corocznie otrzymuje wnioski o sfinansowanie opracowania i wydania materiałów edukacyjnych przeznaczonych dla mniejszości i realizuje je w ramach posiadanych środków budżetowych, które nie pozwalają na  wydanie wszystkich pozycji wydawniczych zgłaszanych przez środowiska mniejszościowe. Sfinansowane przez MEN podręczniki i książki pomocnicze są przekazywane nieodpłatnie do właściwych kuratoriów oświaty, a następnie do bibliotek szkolnych lub międzyszkolnych zespołów nauczania, zgodnie z zapotrzebowaniem zgłoszonym przez dyrektorów szkół. 

W związku z brakiem ofert ze strony wydawców na opracowanie podręczników do języka ukraińskiego, jako języka mniejszości narodowej, w 2019 r. Minister Edukacji Narodowej podjął działania mające na celu zapewnienie dostępu do podręczników do języka ukraińskiego uczniom szkół ponadpodstawowych, deklarującym przynależność do ukraińskiej mniejszości narodowej.  Na podstawie art. 464 pkt 1 ustawy prawo o szkolnictwie wyższym i nauce minister właściwy do spraw oświaty i wychowania, po zawiadomieniu ministra oraz po zasięgnięciu opinii senatu, zlecił  uczelni wykonanie określonego zadania w zakresie nauczania lub kształcenia kadr naukowych, zapewniając odpowiednie środki na jego realizację. 

W lipcu 2019 r. została podpisana umowa pomiędzy Ministerstwem Edukacji Narodowej a Katolickim Uniwersytetem Lubelskim im. Jana Pawła II na opracowanie elektronicznej wersji podręcznika do języka ukraińskiego dla uczniów należących do ukraińskiej mniejszości narodowej dla liceum i technikum. Poszczególne części podręcznika były przygotowywane sukcesywnie, w latach 2020-2022. 

Na Zintegrowanej Platformie Edukacyjnej zamieszczone zostały opracowane przez Katolicki Uniwersytet Lubelski im. Jana Pawła II wersje elektroniczne podręczników („Od słowa do wiedzy” - historia literatury ukraińskiej dla klas: I, II, II i IV liceum ogólnokształcącego i technikum; „Od słowa do wiedzy” - gramatyka języka ukraińskiego dla klas: II, III i IV liceum ogólnokształcącego i technikum).

Należy zauważyć, że ewentualne wprowadzenie do systemu prawnego nowego rozwiązania, polegającego na zobowiązaniu ministra właściwego do spraw oświaty i wychowania do pełnienia roli wydawcy podręczników dla społeczności mniejszościowych, wymagałoby istotnych zmian w obowiązkach i uprawnieniach ministra, w tym zapewnienia odpowiednich kadr, a także możliwości prawnych i organizacyjnych do realizacji zadania, znacznie wykraczającego poza obecnie realizowane obowiązki w obszarze zapewnienia dostępu do podręczników.

Działania ministra w celu zapewnienia dostępu do podręczników i materiałów edukacyjnych  na potrzeby szkół i placówek są prowadzone z uwzględnieniem równego traktowania wszystkich mniejszości narodowych i etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym. Z uwagi na dotychczasowe uczestnictwo w procesie zapewnienia dostępu do podręczników i materiałów edukacyjnych środowisk reprezentujących poszczególne społeczności mniejszościowe, w dyskusji nad potrzebą wprowadzenia zmiany systemu zapewniania dostępu do podręczników i materiałów edukacyjnych konieczne jest wysłuchanie opinii wszystkich tych środowisk.  Kwestia ta – w opinii MEN – powinna być  przedstawiona i omówiona na posiedzeniu Komisji Wspólnej Rządu i Mniejszości Narodowych i Etnicznych.

Jednocześnie przekazano informację o sfinansowaniu w latach 2022-2024 podręczników i książek pomocniczych przeznaczonych dla mniejszości narodowych, etnicznych oraz społeczności posługującej się językiem regionalnym (całość w załączniku) 

XI.816.3.2015