Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Lecznice dla zwierząt można prowadzić zarówno w celach zarobkowych, jak i niezarobkowych
• Przepisów nie można interpretować tak, że nie dopuszczają prowadzenia lecznicy przez podmiot nieprowadzący działalności gospodarczej w zakresie usług weterynaryjnych
• To, że dany podmiot nie prowadzi działalności gospodarczej, nie może być podstawą odmowy wpisu do ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt
• Z kolei podstawy do wykreślenia z niej nie stanowi stwierdzenie przez właściwy organ, że podmiot, który wpis już uzyskał, takiej działalności nie prowadzi

Tak argumentuje Rzecznik Praw Obywatelskich, który w takiej sprawie skierował skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego.  

Historia sprawy 

Wojewódzki Sąd Administracyjny oddalił skargę fundacji prowadzącej taką lecznicę na uchwałę Krajowej Rady Lekarsko-Weterynaryjnej ws. wykreślenia jej z ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt.   

WSA przywołał przepisy ustawy o zakładach leczniczych dla zwierząt, zgodnie z którymi podmiot ubiegający się o wpis do ewidencji ma wpis do Centralnej Ewidencji i Informacji o Działalności Gospodarczej albo Krajowego Rejestru Sądowego, a we wniosku o wpis w ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt jest zobligowany do wskazania numeru w rejestrze przedsiębiorców KRS, o ile przedsiębiorca taki numer posiada.

WSA przyjął zatem, że do uzyskania wpisu do ewidencji lecznic niezbędne jest, aby podmiot o to się ubiegający, prowadził działalność gospodarczą. A skoro fundacja takim podmiotem nie jest, nie spełnia wymogów formalnych wpisu. Skoro natomiast, mimo niespełnienia omawianego wymogu, wpis uzyskała, to właściwy organ był zobligowany do jego wykreślenia.

Zarzuty skargi RPO 

RPO Marcin Wiącek zaskarżył wyrok do NSA, wnosząc o uchylenie wyroku i uwzględnienie skargi fundacji. Wyrokowi WSA zarzucił:

1. na podstawie art. 173 pkt 2 p.p.s.a - że został wydany z naruszeniem przepisów postępowania, mającym wpływ na wynik sprawy, a to z naruszeniem art. 141 § 4 zd. pierwsze p.p.s.a., poprzez niewyjaśnienie podstawy prawnej rozstrzygnięcia, przejawiające się nieodniesieniem się do argumentacji RPO z pisma z 10 października 2023 r. i na rozprawie;
2. na podstawie z art. 173 pkt 1 p.p.s.a. - że został wydany z naruszeniem art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 i 4 ustawy z 18 grudnia 2003 r. o zakładach leczniczych dla zwierząt poprzez ich błędną wykładnię, polegającą na przyjęciu, że niezbędnym wymogiem wpisu do ewidencji zakładów leczniczych dla zwierząt jest prowadzenie przez podmiot tworzący zakład działalności gospodarczej, podczas gdy systemowa i prokonstytucyjna wykładnia przywołanych regulacji prowadzi do wniosku, że prowadzenie zakładu leczniczego dla zwierząt możliwe jest zarówno w celach zarobkowych, jak i celach niezarobkowych.

Stanowisko Rzecznika

Przystępując do postępowania ze skargi fundacji, Rzecznik przedstawił WSA argumenty natury systemowej i konstytucyjnej, przemawiające za koniecznością odmiennej od prezentowanej przez organ wykładni art. 16 i art. 17 ustawy o zakładach leczniczych dla zwierząt.

Przyjęcie, że wyłącznie podmiot prowadzący działalność gospodarczą wpisany do CEIDG lub rejestru przedsiębiorców KRS może prowadzić zakład leczniczy dla zwierząt stoi w kontrze do innych przepisów ustawy. Chodzi zwłaszcza o te, które wprost przewidują, że zakład leczniczy dla zwierząt może być prowadzony także przez "jednostkę organizacyjną nieposiadającą osobowości prawnej", która nie podlega wpisowi ani do CEIDG, ani do KRS (bo wpis do tych rejestrów wymaga osobowości prawnej).

Ustawa jednoznacznie dopuszcza tworzenie i utrzymywanie zakładu leczniczego dla zwierząt w celach niezarobkowych. RPO wskazywał na powszechną praktykę funkcjonowania zakładów leczniczych dla zwierząt (wpisanych do ich ewidencji), prowadzonych przez szerokie grono podmiotów, które - choć mogą prowadzić działalność gospodarczą - to nie podlegają ani wpisowi do CEIDG, ani do rejestru przedsiębiorców KRS (np. są to wyższe uczelnie rolnicze). Argumenty te nie zostały w ogóle zauważone przez WSA.

WSA pominął argumenty natury konstytucyjnej, wskazujące że gdyby uznać prowadzenie działalności gospodarczej wpisanej do CEIDG lub KRS za niezbędny wymóg prowadzenia lecznicy, to wymóg taki uznać by należało za niespełniający konstytucyjnego kryterium proporcjonalności ograniczenia wolności i praw.

Ustawa o zakładach leczniczych dla zwierząt przewiduje, że zakład taki może być prowadzony w celu innym niż zarobkowy. Na tej podstawie funkcjonują liczne zakłady lecznicze dla zwierząt w ramach struktur wyższych uczelni rolniczych. Gdyby uczelnie prowadziły lecznice jako działalność gospodarczą (którą mogą prowadzić), to i tak nie spełniałyby wyinterpretowanych przez organ i WSA  wymogów ustawy, bo nie podlegają wpisowi ani do CEIDG, ani do KRS.

Zgodnie z ustawą o zakładach leczniczych dla zwierząt, zakład taki "może być utworzony i prowadzony przez osoby fizyczne, osoby prawne albo jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej". W tym świetle lecznice dla zwierząt może prowadzić jednostka organizacyjna nieposiadająca osobowości prawnej.

Konstytucja RP w art. 12 ustanawia gwarancję wolności zrzeszania się. W doktrynie wskazuje się, że zasada ta nie obejmuje wyłącznie samej możliwości tworzenia dobrowolnych zrzeszeń, ale również obowiązek zapewnienia otoczenia prawnego umożliwiającego im realizację zakładanych przez nie celów.

W ocenie RPO, przepisy ustawy o ochronie zwierząt, odczytywane tak, jak dokonały tego organ i WSA, nie mogą zostać uznane za spełniające wymóg proporcjonalności wynikający z art. 31 ust. 3 Konstytucji RP. Prokonstytucyjna i systemowa wykładnia tych regulacji powinna prowadzić do wniosku, że podmiot taki jak skarżący (fundacja, której celem statutowym jest ochrona zdrowia zwierząt), ma możliwość prowadzenia lecznicy.

Podsumowując, art. 16 ust. 1 i art. 17 ust. 1 i 4 ustawy o zakładach leczniczych dla zwierząt nie powinny być odczytywane w taki sposób, że nie dopuszczają prowadzenia lecznicy dla zwierząt przez podmiot nieprowadzący działalności gospodarczej w zakresie usług weterynaryjnych. Systemowa i prokonstytucyjna ich wykładnia powinna prowadzić do stwierdzenia, że zakład taki można prowadzić zarówno w celach zarobkowych, jak i w celach niezarobkowych. W konsekwencji, nie stanowi podstawy do odmowy wpisu okoliczność, że podmiot o to się ubiegający nie prowadzi działalności gospodarczej. Stwierdzenie zaś przez właściwy organ, że podmiot, który uzyskał już wpis nie prowadzi takiej działalności, nie stanowi podstawy do jego wykreślenia.

V.7202.15.2023