Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Zgłoszony przez posłów PiS projekt nowelizacji Prawa o prokuraturze i innych ustaw, nad którymi w czwartek ma zacząć prace Sejm, budzi poważne wątpliwości RPO z punktu widzenia ochrony wolności i praw obywatelskich
• Według Adama Bodnara projekt prowadzi m.in. do możliwości manipulacji przez prezydenta i premiera przy wyłanianiu kandydatów na I prezesa Sądu Najwyższego oraz do znaczącego ograniczenia samorządności w sądach powszechnych
• Rzecznik uważa, że projekt nie jest odpowiedzią na problemy wymiaru sprawiedliwości, w tym Sądu Najwyższego,  lecz na aktualną sytuację 
• Swe krytyczne uwagi do projektu RPO przesłał marszałkowi Sejmu Markowi Kuchcińskiemu

Zgłoszony przez posłów PiS projekt nowelizacji Prawa o  prokuraturze oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy nr 2731) wpłynął do Sejmu 11 lipca 2018 r. 19 lipca w Sejmie ma się odbyć jego I czytanie.

Projekt budzi poważne wątpliwości z punktu widzenia ochrony wolności i praw obywatelskich – napisał Adam Bodnar do Marszałka Sejmu. RPO zwraca uwagę na problemy, które wiążą się z  zapewnieniem każdemu prawa do sprawiedliwego i jawnego rozpatrzenia sprawy bez nieuzasadnionej zwłoki przez właściwy, niezależny, bezstronny i niezawisły sąd (art. 45 ust. 1 Konstytucji RP).

Według RPO analiza projektu prowadzi do wniosku, że konieczność przygotowania go nie jest odpowiedzią na istniejące problemy wymiaru sprawiedliwości, lecz na aktualną sytuację, jaka zaistniała w wyniku przyjęcia ustaw dotyczących sądownictwa. W ocenie wielu instytucji i organizacji międzynarodowych (Komisji Weneckiej, Komisji Europejskiej, Biura Instytucji Demokratycznych i Praw Człowieka - ODIHR, Specjalnego Sprawozdawcy ONZ, Grupy Państw Przeciwko Korupcji- GRECO) uznane były one za niespełniające standardów międzynarodowych.

Tryb prac nad projektem rzecznik uznał za wyjątkowo pośpieszny. Projekt ustawy trafił do Sejmu 11 lipca 2018 r., a już następnego dnia Marszałek Sejmu nadał mu numer druku i skierował do I czytania na posiedzeniu Sejmu. Pierwsze czytanie, zgodnie z art. 37 ust. 4 Regulaminu Sejmu, może się odbyć nie wcześniej niż siódmego dnia od doręczenia posłom druku, chyba że Sejm lub komisja postanowią inaczej. Wyraźnie więc widać, że intencją projektodawców i Marszałka Sejmu RP jest uchwalenie ustawy na najbliższym posiedzeniu Sejmu RP - podkreślił RPO.

W jego przekonaniu wprowadzanie istotnych zmian ustaw poprzez projekty poselskie - co umożliwia ominięcie uzgodnień i konsultacji społecznych – także musi być ocenione negatywnie.

Zmiany w ustawie o Krajowej Radzie Sądownictwa

Pozbawienie kandydatów do urzędu sędziego Sądu Najwyższego prawa do odwołania się do sądu

Zmiany oznaczają pozbawienie kandydatów do Sądu Najwyższego prawa do odwołania się do Naczelnego Sądu Administracyjnego - co stanowić będzie naruszenie art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 i 13 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka. Projekt przewiduje bowiem odejście od obowiązującej dotychczas zasady, zgodnie z  którą wniesienie odwołania wstrzymywało procedurę obsadzania danego miejsca w  SN. Projekt zakłada, że jeżeli uchwały KRS nie zaskarżą wszyscy uczestnicy postępowania, wówczas staje się ona prawomocna m.in. w części obejmującej rozstrzygnięcie o przedstawieniu wniosku o powołanie do pełnienia urzędu sędziego SN. Tym samym, w istocie odwołanie staje się instytucją iluzoryczną, bowiem nawet w  przypadku pozytywnego rozstrzygnięcia NSA dla osoby odwołującej się, niepowołanej przez KRS do SN, miejsce to będzie już mogło być obsadzone przez inną osobę wskazaną przez KRS.

W uzasadnieniu napisano, że zmiany „gwarantują wyłączenie możliwości obstrukcji postępowań nominacyjnych” w SN. Może to prowadzić do wniosku, że projekt jest odpowiedzią na możliwość zgłoszenia kandydatury na sędziego SN przez dużą liczbę osób spełniających wymagane kryteria. Według RPO częste nowelizowanie prawa, w celu odpowiadania na zapowiedzi działań obywateli, poprzez uruchamianie działań wszystkich uczestniczących w procesie legislacyjnym podmiotów władzy publicznej, nosi cechę sytuacyjności właściwej dla procesu stosowania, nie zaś stanowienia prawa. Ustawodawca, inicjując w krótkich odstępach czasu proces legislacyjny, nie pozwala na sprawdzenie się w praktyce dopiero co uchwalonych norm prawnych, przyznając się jednocześnie, że uchwalone przed chwilą przepisy nie były przemyślane i nie były obliczone na długie trwanie – podkreślił RPO.

Naruszenie zasady równego dostępu do służby publicznej poprzez możliwość odrzucenia przez KRS bez uzasadnienia odwołania kandydata na sędziego SN

Duże zastrzeżenia budzi również przepis zgodnie z którym Krajowa Rada Sądownictwa odrzuci odwołanie niespełniające wymogów formalnych lub z innych przyczyn niedopuszczalne. Takie sformułowanie przesłanek odrzucenia może w istocie pozbawić osobę ubiegającą się o  stanowisko sędziego prawa do odwołania bez żadnego uzasadnienia. Projekt nie przewiduje bowiem obowiązku uzasadnienia odrzucenia i wskazania  przyczyn tego odrzucenia. Odrzucenie odwołania nie będzie kontrolowane przez żaden organ, w  szczególności przez sąd, co narusza  art. 45 ust. 1 w związku z art. 77 ust. 2 Konstytucji RP oraz art. 6 i 13 EKPC. Z art. 60 Konstytucji RP wynika zapewnienie równości szans dla osób podejmujących starania o pełnienie funkcji w służbie publicznej. Za niezrozumiałe i niewystarczające, a wręcz za przewrotne, RPO uznał uzasadnienie tego zapisu; ma chodzić o uniknięcie „zbędnego obciążania sądów takimi odwołaniami”.

Zmiany w procedurze opiniowania kandydatów na sędziów SN

Projekt proponuje, by w uzasadnionych przypadkach, przewodniczący KRS mógł wyznaczyć zespół składający się nie z trzech, lecz z większej liczby członków Rady. Zespół taki mógłby opracować listę rekomendowanych kandydatów nawet wówczas, gdy nie dostarczą oni wymaganych ustawą dokumentów. Przygotowując rekomendację, zespół nie będzie zatem musiał uwzględniać „doświadczenia zawodowego, w  tym doświadczenia w stosowaniu przepisów prawa, dorobku naukowego, opinii przełożonych, rekomendacji, publikacji i innych dokumentów dołączonych do karty zgłoszenia” ani „opinii kolegium właściwego sądu oraz oceny właściwego zgromadzenia ogólnego sędziów”. Budzić to istotne zastrzeżenia RPO co do prawidłowości procedury wyboru kandydatów i może w efekcie prowadzić do naruszenia podstawowych zasad transparentności procedur powoływania sędziów i w efekcie do naruszenia art. 60 Konstytucji RP, ale także art. 45 Konstytucji RP i  prawa obywateli do niezależnego sądu.

Zmiany w ustawie o SN

Proponuje się obniżenie do 2/3 ogólnej liczby sędziów SN, która musi być obsadzona, by Zgromadzenie Ogólne Sędziów SN mogło wybrać i przedstawić Prezydentowi RP kandydatów na I Prezesa SN. Dziś ustawa o SN stanowi. że Prezydent RP, po zasięgnięciu opinii Kolegium SN, określa w  drodze rozporządzenia regulamin SN, w którym ustali liczbę stanowisk w SN nie mniejszą niż 120. Połączenie obu przepisów wyraźnie pokazuje zagrożenia, na które zarówno RPO, jak i inne podmioty, wskazywały we wcześniejszych opiniach do ustawy o SN z 8 grudnia 2017 r. Poprzednia  ustawa zakładała uchwalanie regulaminu SN przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów SN, co stanowiło gwarancję niezależności sądów i niezawisłości sędziów, a także gwarancję prawa do sądu. Określenie regulaminu SN przez Prezydenta RP wymaga kontrasygnaty Prezesa Rady Ministrów, który  w ten sposób uzyska przemożny wpływ na treść regulaminu - wskazał RPO.

Według niego obniżenie liczby stanowisk sędziowskich, wymaganych do obsadzenia, by Zgromadzenie Ogólne mogło przedstawić kandydatów na I Prezesa SN, w powiązaniu z ogólnym uprawnieniem do określenia liczby sędziów SN, oznaczać będzie możliwość wywarcia istotnego wpływu przez Prezydenta RP i  Prezesa Rady Ministrów, jako organy władzy wykonawczej, na ostatecznie przedstawione kandydatury.

- Zestawienie wydarzeń ostatnich dni i moment przedłożenia projektu wyraźnie potwierdza, że propozycja zmian nie wynika z potrzeby zapewnienia sprawnego funkcjonowania SN, lecz jest odpowiedzią na wydarzenia, jakie miały miejsce w ostatnich dniach i uchwałę Zgromadzenia Ogólnego Sędziów SN z 28 czerwca 2018 r., w której sędziowie uznali, że I prezesem SN do 30 kwietnia 2020 r. pozostaje prof.  dr hab. Małgorzata Gersdorf – napisał Adam Bodnar.

Dziś do podjęcia uchwały Zgromadzenia Ogólnego w sprawie wyboru kandydatów na stanowisko I Prezesa SN wymagana jest obecność co najmniej 2/3 liczby sędziów każdej z izb. Jeżeli uchwały nie podjęto ze względu na brak wymaganego kworum, do podjęcia uchwały na kolejnym posiedzeniu wymagana jest obecność co najmniej 3/5 liczby sędziów Sądu Najwyższego, a zatem – przy uwzględnieniu, że do wyboru miało dojść, gdy obsadzonych będzie 110 stanowisk – wymagane kworum to 66 sędziów. Po zmianach to Prezydent RP i Prezes Rady Ministrów w istocie ustalą, ile będzie musiało być obsadzonych stanowisk, by Zgromadzenie Ogólne  musiało przedstawić kandydatury i będą mogli tą liczbą manipulować dla osiągnięcia doraźnych celów politycznych, nie kierując się przy tym prawem obywateli do niezależnego sądu.

Zmiany w  ustawie o SN miałyby wejść w życie w dniu następującym po ogłoszeniu, a zatem bez wymaganego vacatio legis.

Zmiany dotyczące wymogu posiadania wyłącznie obywatelstwa polskiego przez sędziów i asesorów

Projekt noweli ustawy o SN wprowadza również zmiany ws. wprowadzonego ustawą z 8 grudnia 2017 r. wymogu posiadania wyłącznie obywatelstwa polskiego przez sędziów i asesorów. Proponuje się, aby KRS mogła wyrazić zgodę, mając na względzie okoliczności związane z nabyciem obywatelstwa i  konsekwencje wynikające ze zrzeczenia się go. Zdaniem RPO brak możliwości odwołania się od takiej decyzji KRS, przy niedookreśleniu zasad jej podejmowania, może prowadzić do nierówności w sytuacji sędziów, którzy obecnie posiadają nie tylko polskie obywatelstwo. Wcześniej RPO wskazywał na niekonstytucyjność zapisu z 8 grudnia 2017 r., bo pozwala odsunąć od orzekania sędziów albo asesorów sądowych posiadających inne obywatelstwo.

Zmiany w Prawie o ustroju sądów powszechnych

Zniesienie zasady kworum koniecznego dla podjęcia uchwały przez organy samorządu sędziowskiego

Istotne wątpliwości rzecznika budzi projekt prowadzący do zniesienia dotychczas obowiązującej zasady kworum wymaganej do wiążącego podjęcia uchwał przez organy samorządu sędziowskiego. Dla ważności uchwały przez przedstawicieli środowiska sędziowskiego w postaci zgromadzeń sędziów wymagana jest obecność co najmniej połowy wszystkich członków. Projekt znosi ten wymóg, wprowadzając jednocześnie zasadę „bezwzględnej większości głosów” dla podjęcia wiążącej uchwały przez organy samorządu sędziowskiego, jakimi są zgromadzenie ogólne sędziów apelacji; zgromadzenie ogólne sędziów okręgu oraz zebranie sędziów danego sądu.

RPO uznaje za bardzo niepokojący brak zasady kworum przy podejmowaniu uchwał przez organy kolegialne sądów, których skutki dotyczą wszystkich członków środowiska. W uzasadnieniu nie podano motywów takiego zapisu. Według RPO jednym z możliwych scenariuszy jest ewentualność zwoływania posiedzeń zgromadzeń lub zebrania sędziów - bez informowania o tym wszystkich uprawnionych do udziału, lecz jedynie tych „przychylnych” władzom sądu, a  następnie podejmowania w tak ograniczonym składzie wiążących środowisko sędziowskie uchwał bezwzględną większością głosów. W ocenie Rzecznika, może to prowadzić do znaczącego ograniczenia samorządności w sądach powszechnych.

Ograniczenie kompetencji kolegium sądu apelacyjnego

Projekt przekazuje KRS kompetencję polegającą na rozpatrywaniu odwołań sędziego lub asesora sądowego, któremu zmieniono podział czynności zmieniający zakres jego obowiązków, w szczególności co do przeniesienia do innego wydziału sądu. Dziś kompetencja ta należy do kolegium sądu apelacyjnego. W ocenie rzecznika brak uzasadnienia zmiany skłania do przyjęcia tezy, iż jest to wynik podporządkowania nowej KRS czynnikom politycznym - co umożliwia przedstawicielom władzy ustawodawczej i wykonawczej pośredni wpływ na decyzje odnoszące się do spraw związanych z wewnętrznym funkcjonowaniem sądownictwa. RPO negatywnie ocenia zmianę jako prowadzącą do ograniczenia uprawnień przedstawicieli kolegium wybranych przez samorząd sędziowski na rzecz organu wybranego przez polityków, jakim jest obecna  KRS.

Zmiana dotycząca zasady niezmienności składu orzekającego w sprawie sądowej

Dziś zmiana składu sądu może nastąpić tylko w przypadku niemożności rozpoznania sprawy w dotychczasowym składzie albo długotrwałej przeszkody w takim rozpoznaniu. Projekt zakłada przesunięcie działania zasady niezmienności składu dopiero na etap po odbyciu posiedzenia, o którym zawiadamia się strony. 

Według RPO odbiera to społeczeństwu gwarancję, że skład sądu (zazwyczaj jednoosobowy) rozpoznającego ich sprawę nie będzie przedmiotem manipulacji ze strony podmiotów zewnętrznych. W ocenie rzecznika nie jest przekonujące uzasadnienie wprowadzenia  zmiany tym, że „umożliwi to bardziej elastyczne zarządzanie sprawami, w których nie podjęto jeszcze żadnych czynności na rozprawie lub posiedzeniu jawnym”.

Zmiany w ustawie o Krajowej Szkole Sądownictwa i Prokuratury

Dyskryminacja ze względu na wiek wobec kandydatów ubiegających się o  przyjęcie na aplikację sędziowską i prokuratorską

Projekt wprowadza górne ograniczenie wiekowe dla kandydatów ubiegających się o przyjęcie na aplikację sędziowską i prokuratorską oraz aplikację sędziowską uzupełniającą i  prokuratorską uzupełniającą. Ma to być 35 lat - dla kandydatów na aplikację sędziowską i prokuratorską oraz 40 lat - dla kandydatów na aplikację sędziowską uzupełniającą i aplikację prokuratorską uzupełniającą. RPO ma poważne wątpliwości, czy te ograniczenie wiekowe nie stanowią naruszenia zasady równego traktowania i niedyskryminacji, wyrażonych m.in. w art. 32 Konstytucji RP. Rzecznik ma wątpliwości, czy obowiązujący limit jest obiektywnie i racjonalnie uzasadniony i ma charakter środka właściwego i koniecznego, zgodnie z ustawą o równym traktowaniu. Projektodawca dopuszcza się bowiem zróżnicowania podmiotów podobnych - bez uzasadnienia.

Uwagi ogólne

Ponadto RPO wskazał, że zgodnie z art. 34 ust. 2 Regulaminu Sejmu projekt ustawy musi zawierać uzasadnienie, w którym powinny znaleźć się konieczne elementy – w szczególności przewidywane skutki społeczne, gospodarcze, finansowe i  prawne. Taka analiza w uzasadnieniu projektu nie została przeprowadzona prawidłowo, co jednak nie skłoniło Marszałka Sejmu do zwrócenia projektu wnioskodawcy. Autorzy projektu podają, że projekt wywołuje pozytywne skutki społeczne, nie wskazują jednak, na  czym opierają takie stwierdzenie.  

Zdaniem RPO uchwalenie ustawy w tym kształcie wyłącznie pogłębi istniejący kryzys w przestrzeganiu zasady niezależności sądów i  trójpodziału władzy. Tym samym trudno jest mówić o pozytywnych skutkach projektu.

Podobne wątpliwości RPO budzi stwierdzenie, że projekt nie jest sprzeczny z prawem europejskim. Do projektu nie dołączono nawet opinii Biura Analiz Sejmowych. Tymczasem trzeba pamiętać o tym, że - co wynika z wyroku Trybunału Sprawiedliwości UE w  sprawie C-64/16 Associação Sindical dos Juízes Portugueses przeciwko Tribunal de Contas - art. 19 Traktatu o Unii Europejskiej powierza zadanie zapewniania kontroli sądowej w porządku prawnym Unii również sądom krajowym (czyli zarówno sądom powszechnym, jak i Sądowi Najwyższemu). Sądy te pełnią więc we współpracy z Trybunałem Sprawiedliwości wspólne zadania, służące zapewnieniu poszanowania prawa w wykładni i stosowaniu traktatów. Państwa członkowskie UE są zobowiązane ustanowić środki niezbędne do zapewnienia jednostkom poszanowania ich prawa do skutecznej ochrony sądowej w dziedzinach objętych prawem Unii. Tak więc zadaniem państw członkowskich jest ustanowienie systemu środków i procedur zapewniających skuteczną kontrolę sądową w tych dziedzinach. Każde państwo członkowskie musi zatem zapewnić, by organy należące – jako „sąd” w rozumieniu prawa Unii – do systemu środków odwoławczych w dziedzinach objętych prawem Unii odpowiadały wymogom skutecznej ochrony sądowej, a zatem były organami niezależnymi od władzy wykonawczej czy ustawodawczej – wskazał RPO.

Przedstawił on Marszałkowi Sejmu swe uwagi, wraz z prośbą o uwzględnienie ich w toku procesu legislacyjnego.

VII.510.2.2017