Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Na podstawie wpływających skarg zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich Stanisław Trociuk zwrócił się do Krajowego Ośrodka Wsparcia Rolnictwa o wyjaśnienia w sprawie sposobu, w jakim przedstawiciele Skarbu Państwa realizują przysługujące im uprawnienia do regulowania obrotu nieruchomościami rolnymi poprzez wykonywanie prawa ich pierwokupu (prawa nabycia, prawa wykupu). 

Chodziło o sytuacje, w których ustawa z 11 kwietnia 2003 r. o kształtowaniu ustroju rolnego, przewidując mechanizmy zabezpieczające przed sztucznymi ingerencjami w cenę transakcyjną zbywanej nieruchomości, dopuszcza – w terminie 14 dni od dnia złożenia oświadczenia o wykonaniu prawa pierwokupu – wystąpienie przez KOWR do sądu o ustalenie ceny. Następuje to w przypadku uznania, że cena wskazana w warunkowej umowie sprzedaży rażąco odbiega od wartości rynkowej nieruchomości (art. 3 ust. 8 ukur). Wówczas cenę ustala sąd (art. 3 ust. 9 ukur). Analogicznie dotyczy to sytuacji nabycia nieruchomości rolnej (pod innym tytułem prawnym) oraz realizacji prawa pierwokupu udziałów lub akcji.

Wobec wykonania prawa pierwokupu (nabycia) nieruchomości rolnej, sprzedający traci swoją własność już z chwilą złożenia oświadczenia o skorzystaniu z uprawnień przez KOWR. Natomiast gdy sprawa trafia do sądu, oczekiwanie na wypłatę może trwać do prawomocnego zakończenia postępowania sądowego. Wywołuje to po stronie dotychczasowego właściciela konieczność oczekiwania na zapłatę, co wiąże się z poczuciem niepewności własnej sytuacji prawnej. Przepisy nie przewidują również uzyskania ekwiwalentu za ograniczone prawo własności. Zgodnie z art. 3 ust. 8a ukur. po stronie KOWR istnieje w tym przypadku możliwość wypłaty niespornej części ceny, co częściowo powinno poprawiać sytuację dotychczasowych właścicieli.

Jakkolwiek Rzecznik nie kwestionował celowości dokonywania racjonalnych interwencji KOWR na rynku obrotu nieruchomościami rolnymi, pewne zastrzeżenia wiązały się z faktem, że KOWR jedynie może (w sposób uznaniowy) wypłacić niesporną część ceny. W ocenie Rzecznika rodzi to obawy o proporcjonalność ograniczeń praw i wolności obywatelskich – co do obowiązku ich konkretyzacji oraz minimalizacji dopuszczalnej ingerencji w ww. prawa.

Pytania Rzecznika do Dyrektora Generalnego KOWR

Na podstawie tych ustaleń Rzecznik poprosił KOWR o aktualne informacje: w ilu sprawach KOWR realizował prawo pierwokupu; na jakich przesłankach opierało się przekonanie o potrzebie skorzystania z tego prawa oraz czy w tym kontekście uwzględniono postulaty NIK co do konieczności zwiększenia mechanizmów kontroli zarządczej; w ilu sprawach dochodziło do uznania, że cena sprzedaży (nabycia) nieruchomości rolnych była uznawana za rażąco wygórowaną, czego skutkiem było wszczęcie postępowania sądowego, a w konsekwencji – jak często KOWR gotowy był wypłacać niesporną część ceny oraz czy KOWR dysponował odpowiednimi środkami finansowymi na realizację ustawowych celów.

Wyjaśnienia KOWR

W odpowiedzi zastępca Dyrektora Generalnego KOWR Tomasz Ciodyk obszernie odniósł się do pytań Rzecznika. Wskazał, że od 1.09.2017 r. do 30.12.2025 r. do Zasobu Własności Rolnej Skarbu Państwa – na podstawie realizacji prawa pierwokupu – zostało przejętych 12 011, 0464 ha nieruchomości rolnych (za cenę 465 965 929, 19 zł), natomiast – na podstawie prawa nabycia – przejęto 2 042, 1218 ha nieruchomości rolnych (za cenę 73 018 729, 11 zł). 

Zgodnie z celami działania KOWR grunty te będą służyły powiększeniu powierzchni gospodarstw należących do rolników indywidualnych. W przypadku prawa pierwokupu udziałów lub akcji nabyto łącznie 75 813 udziałów i 3 597 542 akcje w spółkach kapitałowych (za łączną cenę 73 822 900,57 zł) oraz na podstawie prawa nabycia 12 udziałów w spółce kapitałowej (za łączną cenę 600,00 zł). W odniesieniu do powierzchni wszystkich użytków rolnych wskazuje to na fakt ostrożnego stosowania mechanizmów ingerencji w obrót nieruchomościami rolnymi przez KOWR. Ponadto zgodnie z informacjami publikowanymi w ogłoszeniach Prezesa Agencji Restrukturyzacji i Modernizacji Rolnictwa, w skali kraju zwiększa się średnia powierzchnia funkcjonujących gospodarstw rolnych (z 10, 65 ha w 2017 r. do 11,75 ha w 2025 r.), co z kolei ma potwierdzać efektywność ich stosowania – zgodnie z celami ustawy.

Przesłanki korzystania z prawa pierwokupu przez KOWR

KOWR kompleksowo przedstawił, jakie kryteria są brane pod uwagę przed skorzystaniem z prawa pierwokupu. Oprócz kryterium legalności, bezstronności i obiektywizmu, szczególne znaczenie przypisywane jest ustaleniu zakresu, w jakim nabycie nieruchomości rolnych do zasobów SP przyczyni się do realizacji celów ustawowych, np. poprzez realne zwiększenie powierzchni gospodarstw rolnych, czy też zapewnienia zgodności charakterystyki gruntów z planowaną na nich działalnością rolniczą (szeroko pojęte kryterium celowości). 

Ważne jest również minimalizowanie ryzyka związanego z zakupem, wynikającego z obciążeń nabywanych nieruchomości (np. ograniczonymi prawami rzeczowymi) lub ich planistycznego przeznaczenia. Te same kryteria, aczkolwiek z uwzględnieniem specyfiki działalności spółek prawa handlowego, wiążą się z realizacją prawa pierwokupu akcji lub udziałów. W tym przypadku KOWR ma na względzie dodatkowo, aby podejmowane działania nie wiązały się z ewentualną redukcją zatrudnienia, gdy nabycie kontrolnego pakietu udziałów lub akcji w danej spółce skutkowałoby koniecznością jej likwidacji. To przede wszystkim wnikliwe badanie, czy proces realizacji zadań KOWR odbywa się w sposób zgodny z prawem, efektywny, oszczędny i terminowy stanowi - w ocenie Krajowego Ośrodka - o właściwym stosowaniu mechanizmów kontroli zarządczej.

Zapłata ceny za nieruchomość rolną

Z wyjaśnień wynika ponadto, że w praktyce KOWR nabywanie nieruchomości rolnych w przypadku realizowania prawa pierwokupu odbywa się generalnie po cenie wskazanej przez strony w warunkowej umowy sprzedaży. Natomiast ustalenie czy cena podana w tej umowie „rażąco odbiega od wartości rynkowej nieruchomości” następuje na podstawie informacji posiadanych z urzędu, ale także wszelkich dostępnych danych z rynku sprzedaży nieruchomości rolnych. 

Od 1.09.2017 r. do 31.12.2025 r. KOWR wystąpił do sądu o ustalenie ceny 24 razy w przypadku prawa pierwokupu nieruchomości rolnych. Łącznie kwestionowano cenę nabytych nieruchomości o pow. 1 058,8403 ha na kwotę 62 862 081,40 zł. Wypłacono łącznie 31 889 045,01 zł ceny niespornej oraz łącznie 25 064 776,00 zł ceny ostatecznej w wyniku wyroku sądu lub innych zdarzeń, co daje łączną kwotę 56 953 821,00 zł (tj. kwotę mniejszą o 5 908 260,00 zł niż kwota wnikająca z warunkowych umów sprzedaży). 

Według KOWR w 99 proc. spraw wypłacono ceny niesporne nabytych nieruchomości rolnych na podstawie prawa pierwokupu, co ma potwierdzać efektywność rozwiązania przewidzianego w art. 3 ust. 8a ukur. Ceny niespornej nie wypłacono tylko w jednym przypadku, chociaż wymaga wskazania również, że wypłata ceny niespornej zasadniczo była wypłacana w trakcie trwającego postępowania sądowego (po wystąpieniu do sądu o ustalenie ceny). W praktyce działania KOWR nie odnotowano także sytuacji, w których Ośrodek nie dysponowałby odpowiednimi środkami finansowymi na realizację ww. uprawnień

IV.7002.7.2025