Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Naruszenie zasad ochrony danych osobowych. RPO wnosi do wojewody o unieważnienie konsultacji ws. przynależności gminy do powiatu

Data:
  • Obywatel poskarżył się RPO, że podczas konsultacji w sprawie wyłączenia jego gminy z dotychczasowego powiatu trzeba było - pod rygorem nieważności głosu - podać swe dane osobowe
  • A jednym z inicjatorów zmiany przynależności gminy do powiatu był jej Wójt, będący równocześnie organem przetwarzającym dane głosujących mieszkańców
  • Narusza to art. 51 ust. 2 i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP i musi prowadzić do nieuprawnionego pozyskania przez władze gmin informacji o poglądach politycznych mieszkańców biorących udział w konsultacjach - ocenia Rzecznik
  • Zastępca RPO Stanisław Trociuk zwraca się do Anny Żabskiej, wojewody dolnośląskiego, o rozważenie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Gminy w tej sprawie

Do RPO wpłynął wniosek mieszkańca gminy Grębocice (pow. polkowicki. woj. dolnośląskie), którym wskazuje na niezgodność z prawem załącznika nr 2 do uchwały Rady Gminy Grębocice nr XIV/81/2024 z 19 grudnia 2024 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami gminy w sprawie wyłączenia jej z powiatu polkowickiego i włączenia do powiatu głogowskiego.

Sprzeciw wnioskodawcy budzi konieczność podania danych osobowych na karcie konsultacyjnej. Ich niepodanie oznaczało nieważność głosu. Jednym z inicjatorów zmiany przynależności gminy do powiatu był Wójt Gminy Grębocice, będący równocześnie organem przetwarzającym dane głosujących. Według wnioskodawcy, takie okoliczności mogą być "powodem nieskorzystania przez część mieszkańców Gminy Grębocice z ich demokratycznych praw". 

Podzielając obawy wnioskodawcy, ZRPO wskazuje, że § 2 ust. 3 uchwały w związku z załącznikiem nr 2 może rodzić wątpliwości co do zgodności z prawem w zakresie przetwarzania danych osobowych o poglądach politycznych oraz ograniczania swobody wypowiedzi w procedurze konsultacji społecznych, jako naruszający konstytucyjne prawa i wolności (art. 51 ust. 2 i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP). A niezgodność z prawem takich rozwiązań była już potwierdzana przez sądy administracyjne.

Pierwszym problemem są wątpliwości co do zgodności uchwały z art. 51 ust. 2 Konstytucji RP (władze publiczne nie mogą pozyskiwać, gromadzić i udostępniać innych informacji o obywatelach niż niezbędne w demokratycznym państwie prawnym).

Zasady przetwarzania danych osobowych określa rozporządzenie o ochronie danych osobowych. RODO wprowadza generalny zakaz przetwarzania wymienionych w nim danych szczególnej kategorii, a jednocześnie ustanawia wyjątki od niego. Do drugiego rodzaju danych należą m.in. dane o poglądach politycznych, których nośnikiem jest także treść głosu w konsultacjach społecznych. 

W wyroku z 5 listopada 2015 r. NSA wyjaśnił, że działania podjęte przez organy gminy na gruncie procedury zmiany statusu gminy z wiejskiej na miejską „stanowią wyraz lokalnej polityki, albowiem są ukierunkowane także na osiągnięcie określonego celu politycznego. W konsekwencji poglądy mieszkańców w tym zakresie posiadają walor polityczny, ponieważ odzwierciedlają ich punkt widzenia, co do projektowanej zmiany statusu gminy. Istotą konsultacji jest uzyskanie obrazu poglądów mieszkańców danej wspólnoty samorządowej, a nie indywidualnych jednostek. Instytucja konsultacji jest faktem społecznym o możliwie największej doniosłości politycznej nie tylko ze względu na wymaganie reprezentatywności, lecz także ze względu na rangę i doniosłość polityczną wypowiedzi osób konsultowanych”.

Pogląd ten jest jeszcze bardziej przekonujący w odniesieniu do konsultacji ws. zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza gdy ich inicjatorem są organy gminy. W praktyce głos "za" lub "przeciw"  jest bowiem równoznaczny z akceptacją lub jej brakiem zasadniczego kierunku rozwoju gminy proponowanego przez jej władze. 

Twierdzenie o szczególnej doniosłości konsultacji w przypadku zmian granic j.s.t. potwierdza art. 5 Europejskiej Karty Samorządu Lokalnego, który stanowi że "każda zmiana granic społeczności lokalnej wymaga uprzedniego przeprowadzenia konsultacji z zainteresowaną społecznością, możliwie w drodze referendum, jeśli ustawa na to zezwala". 

W świetle tej argumentacji jako zasadne jawi się postrzeganie głosu w konsultacjach społecznych jako nośnika wypowiedzi politycznej, a więc także zawierającego dane o poglądach politycznych.

W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera konstytucyjna zasada niezbędności przetwarzania danych osobowych przez władze publiczne, która - w ocenie RPO - nie została w należyty sposób uwzględniona przez Radę Gminy. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie wskazuje się, że "prawidłowe przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, zgodnie z zasadą reprezentatywności, nie wymaga podawania danych imiennych mieszkańców danej korporacji terytorialnej". Wydawanie i odbieranie kart konsultacyjnych przez sołtysa  zapewnia wystarczającą gwarancję prawidłowego określenia kręgu głosujących i tym samym zachowania wymogu równości.

W przypadku tych konsultacji społecznych - w odróżnieniu od innych procedur, np. procedury zbierania podpisów poparcia - nie przewidziano jakichkolwiek gwarancji ochrony danych osobowych głosujących mieszkańców. Osoby zliczające głosy oddane w ramach konsultacji są pracownikami urzędu gminy, nie są zatem instytucjonalnie bezstronne i niezależne. 

W demokratycznym państwie chroniącym dane osobowe swoich obywateli trudno zaakceptować sytuację, w której po głosowaniu organ władzy publicznej ma  informacje, kto z imienia i nazwiska był za pomysłem władz gminy, a kto był przeciw. W pełni zrozumiałe jest, że w takich warunkach mieszkańcy krytycznie nastawieni do pomysłu władz gminy mogą nie chcieć skorzystać z prawa do wyrażenia opinii w konsultacjach.

Drugim problemem są wątpliwości co do zgodności uchwały z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. W wyroku z 5 listopada 2015 r. NSA trafnie wyjaśnił, że „w procedurze konsultacji ustawodawca wprawdzie nie nakazuje expressis verbis zachowania wymogu tajności, niemniej jednak każdy mieszkaniec gminy powinien mieć zagwarantowane, że będzie podejmował decyzję w takich warunkach technicznych i politycznych, które umożliwią mu nieskrępowane prawo do jej podjęcia, i że jego decyzja nie będzie ustalona i ujawniona. Tajność konsultacji pełni zatem istotną rolę gwarancyjną wolności wypowiedzi, a tym samym jest ściśle powiązana z zasadą swobody przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki samorządu terytorialnego”.

Wolność wypowiedzi polega na możliwości wyrażania poglądów bez ingerencji państwa, czy to polegającej na zakazie ujawniania poglądów, czy też nakazie ich ujawnienia. Warunkowanie czynnego udziału w konsultacjach społecznych, której obligatoryjne przeprowadzenie gwarantowane jest na mocy ustawy i wiążącego Polskę prawa międzynarodowego, nie może być uzależnione od ujawnienia swoich poglądów organom władzy publicznej.

Podsumowując, należy uznać, że przyjęta przez Radę Gminy Grębocice forma i sposób konsultacji z mieszkańcami muszą prowadzić do nieuprawnionego pozyskania przez władze gminy informacji o poglądach politycznych mieszkańców biorących udział w konsultacjach, co wskazuje na zasadność zarzutu naruszenia art. 51 ust. 2 i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP.

ZRPO Stanisław Trociuk zwraca się zatem do Wojewody o rozważenie podjęcia przewidzianych prawem działań nadzorczych, o których mowa w art. 91 ust. 1 ustawy o samorządzie gminnym, czyli o stwierdzenie nieważności uchwały.

VII.600.1.2025

Załączniki:

Autor informacji: Łukasz Starzewski
Data publikacji:
Osoba udostępniająca: Łukasz Starzewski