Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Mieszkaniec Gminy Kobylnica wskazuje, że zasady konsultacji ws. zmian jej granic są niezgodne z prawem w zakresie przetwarzania danych osobowych o poglądach politycznych i ograniczania swobody wypowiedzi, gdyż wymagają podania m.in. imienia i nazwiska
• Opinię tę podziela zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich Stanisław Trociuk. Trudno bowiem zaakceptować, że organ władzy publicznej ma informacje o tym, kto z mieszkańców był za pomysłem władz gminy, a kto przeciw
• ZRPO występuje do Beaty Rutkiewicz, wojewody pomorskiego, o rozważenie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej
• Analogiczna uchwała Gminy Grębocice była niedawno przedmiotem wystąpienia RPO do Wojewody Dolnośląskiego, po którym Gmina zmieniła zasady konsultacji
• AKTUALIZACJA 17.02.2025: Organ nadzoru nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego – odpowiedziała Beata Rutkiewicz, wojewoda pomorski 

Do RPO wpłynął wniosek mieszkańca Gminy Kobylnica (pow. słupski),  wskazujący na niezgodność z prawem załącznika nr 3 do uchwały nr XII/115/2025 Rady Miejskiej w Kobylnicy z 14 stycznia 2025 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych ws. zmiany granic gminy. 

Wnioskodawca kwestionuje konieczność podania na karcie konsultacyjnej takich danych osobowych, jak imię i nazwisko, adres oraz podpis. Ich niepodanie oznacza nieuwzględnienie opinii. Organem przetwarzającym dane jest Urząd Miejski w Kobylnicy. W ocenie wnioskodawcy regulacja ta jest niezgodna z prawem w zakresie przetwarzania danych osobowych o poglądach politycznych oraz ograniczania swobody wypowiedzi w procedurze konsultacji jako naruszająca konstytucyjne prawa i wolności mieszkańców - art. 51 ust. 2 i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP.

Podzielając te obawy, ZRPO wskazuje że analogiczna uchwała była niedawno przedmiotem wystąpienia do Wojewody Dolnośląskiego. Niezgodność z prawem rozwiązań z obu uchwała znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

RODO wprowadza generalny zakaz przetwarzania danych szczególnej kategorii, a jednocześnie ustanawia wyjątki od tego zakazu. Do drugiego rodzaju danych należą m.in. dane o poglądach politycznych, których nośnikiem jest także treść głosu w konsultacjach społecznych.

W wyroku z 5 listopada 2015 r. (II OSK 518/14) NSA wyjaśnił, że działania podjęte przez organy gminy na gruncie procedury zmiany statusu gminy z wiejskiej na miejską "stanowią wyraz lokalnej polityki, albowiem są ukierunkowane także na osiągnięcie określonego celu politycznego. W konsekwencji poglądy mieszkańców w tym zakresie posiadają walor polityczny, ponieważ odzwierciedlają ich punkt widzenia, co do projektowanej zmiany statusu gminy. Istotą konsultacji jest uzyskanie obrazu poglądów mieszkańców danej wspólnoty samorządowej, a nie indywidualnych jednostek. Instytucja konsultacji jest faktem społecznym o możliwie największej doniosłości politycznej nie tylko ze względu na wymaganie reprezentatywności, lecz także ze względu na rangę i doniosłość polityczną wypowiedzi osób konsultowanych”.

Pogląd ten jest jeszcze bardziej przekonujący wobec konsultacji ws. zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza gdy ich inicjatorem są organy gminy. W praktyce głos "za" lub "przeciw"  jest równoznaczny z akceptacją lub jej brakiem dla kierunku rozwoju gminy proponowanego przez jej władze, które są tutaj administratorami danych osób oddających głos.

Jako zasadne jawi się postrzeganie głosu w konsultacjach jako nośnika wypowiedzi politycznej, a więc także zawierającego dane o poglądach politycznych. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera konstytucyjna zasada niezbędności przetwarzania danych osobowych przez władze publiczne. W ocenie ZRPO nie została ona w należyty sposób uwzględniona przez Radę Gminy przy uchwalaniu uchwały. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie wskazuje się, że "prawidłowe przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, zgodnie z zasadą reprezentatywności, nie wymaga podawania danych imiennych mieszkańców danej korporacji terytorialnej". 

Tytułem przykładu można wskazać, że rozwiązania takie jak wydawanie i odbieranie kart konsultacyjnych przez sołtysa (pracownika gminy) są wystarczającą gwarancją prawidłowego określenia kręgu głosujących, a tym samym zachowania wymogu równości.

W przypadku konsultacji społecznych, w odróżnieniu np. od procedury zbierania podpisów poparcia, nie przewidziano jakichkolwiek gwarancji ochrony danych osobowych głosujących mieszkańców. Osoby zliczające głosy w ramach konsultacji są pracownikami urzędu gminy, nie są zatem instytucjonalnie bezstronne i niezależne. W demokratycznym państwie chroniącym dane osobowe obywateli trudno akceptować sytuację, w której organ władzy publicznej ma informacje o tym, który z mieszkańców był za pomysłem władz gminy, a kto przeciw. Zrozumiałe jest, że w takich warunkach mieszkańcy krytycznie nastawieni do pomysłu władz gminy mogą nie chcieć skorzystać z prawa wyrażenia opinii.

Drugim problemem są wątpliwości co do zgodności uchwały z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. W wyroku z 5 listopada 2015 r. (II OSK 518/14) NSA trafnie wyjaśnił, że "w procedurze konsultacji ustawodawca wprawdzie nie nakazuje expressis verbis zachowania wymogu tajności, niemniej jednak każdy mieszkaniec gminy powinien mieć zagwarantowane, że będzie podejmował decyzję w takich warunkach technicznych i politycznych, które umożliwią mu nieskrępowane prawo do jej podjęcia, i że jego decyzja nie będzie ustalona i ujawniona. Tajność konsultacji pełni zatem istotną rolę gwarancyjną wolności wypowiedzi, a tym samym jest ściśle powiązana z zasadą swobody przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki samorządu terytorialnego".

Wolność wypowiedzi polega na możliwości wyrażania swoich poglądów bez ingerencji państwa, polegającej czy to na zakazie ujawniania poglądów, czy też ich ujawnienia. Warunkowanie  udziału w demokratycznej procedurze, jaką są konsultacje społeczne, której obligatoryjne przeprowadzenie gwarantowane jest na mocy ustawy i wiążącego Polskę prawa międzynarodowego – nie może być zatem uzależnione od ujawnienia swoich poglądów organom władzy publicznej.

Z tych wszystkich przyczyn należy uznać, że forma i sposób konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Kobylnica musi prowadzić do nieuprawnionego pozyskania przez władze gminy informacji o poglądach politycznych mieszkańców biorących udział w konsultacjach, co narusza art. 51 ust. 2 i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP.

Dlatego Stanisław Trociuk zwraca się do Pani Wojewody o rozważenie podjęcia przewidzianych prawem działań nadzorczych i stwierdzenie nieważności uchwały Gminy Kobylnica.

Odpowiedź Beaty Rutkiewicz, wojewody pomorskiego 

Wskazana na wstępie uchwała wpłynęła do Pomorskiego Urzędu Wojewódzkiego w Gdańsku w dniu 17 stycznia 2025 r. Ponadto, w dniu 25 stycznia 2025 r. wpłynął sygnał w sprawie, w którym wniesiono o stwierdzenie jej nieważności, powołując się na wyrok Naczelnego Sądu Administracyjnego z dnia 5 listopada 2015 roku (II OSK 518/14). Po przeanalizowaniu treści uchwały, argumentów podniesionych w otrzymanych sygnałach, a także aktualnego orzecznictwa sądowoadministracyjnego uprzejmie informuję, że organ nadzoru nie dopatrzył się istotnego naruszenia prawa, które skutkowałoby koniecznością stwierdzenia nieważności uchwały w całości lub części w drodze rozstrzygnięcia nadzorczego.

Wskazania w pierwszej kolejności wymaga, że uchwała podjęta została m. in. na podstawie art. 5a ust. 2 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (Dz.U. z 2024 r. poz. 1465 z późn. zm.), zgodnie z którym zasady i tryb przeprowadzania konsultacji z mieszkańcami gminy określa uchwała rady gminy, z zastrzeżeniem ust. 7 (ustęp siódmy dotyczy budżetu obywatelskiego). Przepis ten nakłada na radę gminy obowiązek ustalenia zasad i trybu przeprowadzenia konsultacji w taki sposób, aby udział w nim był z możliwy dla mieszkańców danej społeczności lokalnej, z wyłączeniem osób spoza tego kręgu. Z tego względu konieczne jest zweryfikowanie, czy dany głos został oddany przez osobę uprawnioną, a nie na przykład przez osobę zamieszkująca gminę sąsiednią. Ma to szczególne znaczenie w przypadku konsultacji dotyczących zmian granic administracyjnych gminy, gdy przy braku rzetelnej weryfikacji głosów mieszkaniec gminy, która chce poszerzyć granice o część innej gminy, mógłby zagłosować w obu gminach, wypaczając wyniki konsultacji.

Podobne stanowisko wyraził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Szczecinie w uzasadnieniu wyroku z dnia 19 maja 2022 r. (wyrok wydany w analogicznym stanie faktycznym), wskazując: „(…) Nie ulega wątpliwości, że organ nie miał innej możliwości weryfikacji czy w konsultacjach uczestniczy mieszkaniec wspomnianej Gminy jak tylko poprzez uzyskanie jego adresu, imienia i nazwiska. Brak tych danych nie pozwala bowiem w żaden sposób na stwierdzenie, czy osoba, która wypełniła ankietę jest mieszkańcem Gminy Sianów. Uzyskanie tych danych było zatem niezbędne chociażby po to aby nie dopuścić do sytuacji, w której przykładowo, jakaś grupa osób szczególnie zainteresowanych wyłączeniem z Gminy Mielno obrębu ewidencyjnego Łazy i włączeniu go do Gminy Sianów - by zwiększyć szanse na osiągnięcie swojego celu - wzięła udział zarówno w konsultacjach przeprowadzanych w Gminie Mielno jak i w Gminie Sianów”.

Ponadto, jak słusznie wskazano w uzasadnieniu wskazanego wyżej wyroku, że „ zakwestionowana uchwała nie wprowadza obowiązku podawania jakichkolwiek danych osobowych. Co prawda w załączniku nr 2 do tej uchwały, stanowiącym wzór ankiety (…) znajduje się miejsce na imię i nazwisko oraz adres zamieszkania a także własnoręczny podpis osoby uczestniczącej w konsultacjach, jednak do ankiety dołączona została także „klauzula informacyjna dotycząca przetwarzania danych osobowych w zakresie konsultacji społecznych”, z której jednoznacznie wynika, że podanie przez osoby uczestniczące w konsultacjach ich danych osobowych jest dobrowolne, przy czym ich nie przekazanie skutkować będzie brakiem realizacji calu, którym jest przeprowadzenie wspomnianych konsultacji”. Podzielając powyższe stanowisko Sądu wskazuję, że uchwała Rady Miejskiej w Kobylnicy wprowadziła w załączniku nr 3 wzór ankiety konsultacyjnej wraz z odpowiednią klauzula informacyjną, tak jak w przypadku uchwały będącej przedmiotem orzeczenia sądu. Co istotne, słuszność tego stanowiska potwierdził Naczelny Sąd Administracyjny w wyroku z dnia 11 lipca 2024 r. (wydanego na skutek skargi kasacyjnej od w/w wyroku WSA w Szczecinie), wskazując w uzasadnieniu, że „upoważnienie z art. 5a ust. 1 u.s.g. nie wprowadza żadnych ograniczeń ustalania zasad i trybu konsultacji z mieszkańcami gminy, a zatem nie wyłącza ich przeprowadzenia na zasadach określonych w zaskarżonej uchwale, o ile jest to zgodne z innymi przepisami prawa. Naczelny Sąd Administracyjnych, w granicach wyznaczonych podstawami skargi kasacyjnej, nie ustalił, aby postanowienia kwestionowanej uchwały naruszały prawo oraz interes prawny skarżącego”.

Ponadto za nieuzasadniony, w ocenie Wojewody Pomorskiego, należy uznać zarzut niezgodności z art. 54 ust.1 Konstytucji RP przepisu § 4 ust. 4 w zw. z załącznikiem nr 3 do uchwały w zakresie nieuprawnionego gromadzenia danych dotyczących poglądów politycznych mieszkańców oraz ograniczania swobody wypowiedzi w procedurze konsultacji społecznych. Zgodzić się należy bowiem z poglądem wyrażonym w uzasadnieniu wcześniej przywołanego wyroku WSA w Szczecinie, w którym wskazano: „Za niezrozumiały należy uznać argument skarżącego, że sam fakt wyrażenia opinii w sprawie zmiany granic Gminy ujawnia poglądy polityczne osoby uczestniczącej w konsultacjach społecznych. Zdaniem strony, skoro pomysł zmiany granic to pomysł "władzy", zatem osoba uczestnicząca w konsultacjach wyrażając swoją opinię w tej sprawie opowiada się "za pomysłem władzy" lub przeciw temu pomysłowi (ewentualnie odmawia brania udziału w konsultacjach). Prezentując powyższy pogląd skarżący zdaje się jednak nie brać pod uwagę okoliczności, że "pomysł władzy" może być odbierany przez większość mieszkańców - niezależnie od ich poglądów politycznych - jako słuszny, wobec czego opinię pozytywną wyrażą zarówno przeciwnicy jak i zwolennicy tejże "władzy". Podtrzymując wyrok sądu pierwszej instancji Naczelny Sąd Administracyjny nie podzielił stanowiska skarżącego kasacyjnie, że „podanie swoich danych osobowych w ankiecie, w której jednocześnie zajął stanowisko co do zmiany granic gminy jest równoznaczne z niedopuszczalnym zmuszeniem go do ujawnienia poglądów politycznych. Jak wyżej wskazano, udział w konsultacjach miał charakter dobrowolny. Skarżący w tych konsultacjach uczestniczył, a zatem dobrowolnie wyraził zgodę na przetwarzanie swoich danych osobowych – art. 9 ust. 2 lit. a RODO”.

Z wyżej wymienionych względów organ nadzoru nie stwierdził nieważności przedmiotowej uchwały

VII.600.3.2025