Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Mieszkaniec Gminy Kobylnica wskazuje, że zasady konsultacji ws. zmian jej granic są niezgodne z prawem w zakresie przetwarzania danych osobowych o poglądach politycznych i ograniczania swobody wypowiedzi, gdyż wymagają podania m.in. imienia i nazwiska
• Opinię tę podziela zastępca Rzecznika Praw Obywatelskich Stanisław Trociuk. Trudno bowiem zaakceptować, że organ władzy publicznej ma informacje o tym, kto z mieszkańców był za pomysłem władz gminy, a kto przeciw
• ZRPO występuje do Beaty Rutkiewicz, wojewody pomorskiego, o rozważenie stwierdzenia nieważności uchwały Rady Miejskiej
• Analogiczna uchwała Gminy Grębocice była niedawno przedmiotem wystąpienia RPO do Wojewody Dolnośląskiego, po którym Gmina zmieniła zasady konsultacji 

Do RPO wpłynął wniosek mieszkańca Gminy Kobylnica (pow. słupski),  wskazujący na niezgodność z prawem załącznika nr 3 do uchwały nr XII/115/2025 Rady Miejskiej w Kobylnicy z 14 stycznia 2025 r. w sprawie przeprowadzenia konsultacji społecznych ws. zmiany granic gminy. 

Wnioskodawca kwestionuje konieczność podania na karcie konsultacyjnej takich danych osobowych, jak imię i nazwisko, adres oraz podpis. Ich niepodanie oznacza nieuwzględnienie opinii. Organem przetwarzającym dane jest Urząd Miejski w Kobylnicy. W ocenie wnioskodawcy regulacja ta jest niezgodna z prawem w zakresie przetwarzania danych osobowych o poglądach politycznych oraz ograniczania swobody wypowiedzi w procedurze konsultacji jako naruszająca konstytucyjne prawa i wolności mieszkańców - art. 51 ust. 2 i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP.

Podzielając te obawy, ZRPO wskazuje że analogiczna uchwała była niedawno przedmiotem wystąpienia do Wojewody Dolnośląskiego. Niezgodność z prawem rozwiązań z obu uchwała znajduje oparcie w orzecznictwie sądów administracyjnych.

RODO wprowadza generalny zakaz przetwarzania danych szczególnej kategorii, a jednocześnie ustanawia wyjątki od tego zakazu. Do drugiego rodzaju danych należą m.in. dane o poglądach politycznych, których nośnikiem jest także treść głosu w konsultacjach społecznych.

W wyroku z 5 listopada 2015 r. (II OSK 518/14) NSA wyjaśnił, że działania podjęte przez organy gminy na gruncie procedury zmiany statusu gminy z wiejskiej na miejską "stanowią wyraz lokalnej polityki, albowiem są ukierunkowane także na osiągnięcie określonego celu politycznego. W konsekwencji poglądy mieszkańców w tym zakresie posiadają walor polityczny, ponieważ odzwierciedlają ich punkt widzenia, co do projektowanej zmiany statusu gminy. Istotą konsultacji jest uzyskanie obrazu poglądów mieszkańców danej wspólnoty samorządowej, a nie indywidualnych jednostek. Instytucja konsultacji jest faktem społecznym o możliwie największej doniosłości politycznej nie tylko ze względu na wymaganie reprezentatywności, lecz także ze względu na rangę i doniosłość polityczną wypowiedzi osób konsultowanych”.

Pogląd ten jest jeszcze bardziej przekonujący wobec konsultacji ws. zmiany granic jednostek samorządu terytorialnego, zwłaszcza gdy ich inicjatorem są organy gminy. W praktyce głos "za" lub "przeciw"  jest równoznaczny z akceptacją lub jej brakiem dla kierunku rozwoju gminy proponowanego przez jej władze, które są tutaj administratorami danych osób oddających głos.

Jako zasadne jawi się postrzeganie głosu w konsultacjach jako nośnika wypowiedzi politycznej, a więc także zawierającego dane o poglądach politycznych. W tym kontekście szczególnego znaczenia nabiera konstytucyjna zasada niezbędności przetwarzania danych osobowych przez władze publiczne. W ocenie ZRPO nie została ona w należyty sposób uwzględniona przez Radę Gminy przy uchwalaniu uchwały. W orzecznictwie sądowoadministracyjnym słusznie wskazuje się, że "prawidłowe przeprowadzenie konsultacji z mieszkańcami, zgodnie z zasadą reprezentatywności, nie wymaga podawania danych imiennych mieszkańców danej korporacji terytorialnej". 

Tytułem przykładu można wskazać, że rozwiązania takie jak wydawanie i odbieranie kart konsultacyjnych przez sołtysa (pracownika gminy) są wystarczającą gwarancją prawidłowego określenia kręgu głosujących, a tym samym zachowania wymogu równości.

W przypadku konsultacji społecznych, w odróżnieniu np. od procedury zbierania podpisów poparcia, nie przewidziano jakichkolwiek gwarancji ochrony danych osobowych głosujących mieszkańców. Osoby zliczające głosy w ramach konsultacji są pracownikami urzędu gminy, nie są zatem instytucjonalnie bezstronne i niezależne. W demokratycznym państwie chroniącym dane osobowe obywateli trudno akceptować sytuację, w której organ władzy publicznej ma informacje o tym, który z mieszkańców był za pomysłem władz gminy, a kto przeciw. Zrozumiałe jest, że w takich warunkach mieszkańcy krytycznie nastawieni do pomysłu władz gminy mogą nie chcieć skorzystać z prawa wyrażenia opinii.

Drugim problemem są wątpliwości co do zgodności uchwały z art. 54 ust. 1 Konstytucji RP. W wyroku z 5 listopada 2015 r. (II OSK 518/14) NSA trafnie wyjaśnił, że "w procedurze konsultacji ustawodawca wprawdzie nie nakazuje expressis verbis zachowania wymogu tajności, niemniej jednak każdy mieszkaniec gminy powinien mieć zagwarantowane, że będzie podejmował decyzję w takich warunkach technicznych i politycznych, które umożliwią mu nieskrępowane prawo do jej podjęcia, i że jego decyzja nie będzie ustalona i ujawniona. Tajność konsultacji pełni zatem istotną rolę gwarancyjną wolności wypowiedzi, a tym samym jest ściśle powiązana z zasadą swobody przeprowadzenia konsultacji z mieszkańcami jednostki samorządu terytorialnego".

Wolność wypowiedzi polega na możliwości wyrażania swoich poglądów bez ingerencji państwa, polegającej czy to na zakazie ujawniania poglądów, czy też ich ujawnienia. Warunkowanie  udziału w demokratycznej procedurze, jaką są konsultacje społeczne, której obligatoryjne przeprowadzenie gwarantowane jest na mocy ustawy i wiążącego Polskę prawa międzynarodowego – nie może być zatem uzależnione od ujawnienia swoich poglądów organom władzy publicznej.

Z tych wszystkich przyczyn należy uznać, że forma i sposób konsultacji społecznych z mieszkańcami Gminy Kobylnica musi prowadzić do nieuprawnionego pozyskania przez władze gminy informacji o poglądach politycznych mieszkańców biorących udział w konsultacjach, co narusza art. 51 ust. 2 i art. 54 ust. 1 Konstytucji RP.

Dlatego Stanisław Trociuk zwraca się do Pani Wojewody o rozważenie podjęcia przewidzianych prawem działań nadzorczych i stwierdzenie nieważności uchwały Gminy Kobylnica.

VII.600.3.2025