Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich przekazał MSZ uwagi do projektu ustawy o wykonywaniu orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka
• Niezależnie od nich, projekt ocenia pozytywnie jako wypełniający lukę, którą jest brak kompleksowej  procedury wykonywania orzeczeń ETPC
• Niemniej jednak uwzględnienie tych uwag jest zasadne dla zapewnienia efektywnego i terminowemu ich wykonywania

Marcin Wiącek przedstawił podsekretarz stanu w MSZ Henryce Mościckiej-Dendys opinię do projektu ustawy o wykonywaniu orzeczeń Europejskiego Trybunału Praw Człowieka (UD 177).

Celem projektu jest rozwiązanie problemów związanych z wykonywaniem orzeczeń ETPC, w tym:

• eliminacja problemu braku wystarczającej wiedzy organów i podmiotów wykonujących zadania publiczne, które są właściwe do podjęcia działań w celu wykonania orzeczenia ETPC, na temat sposobu postępowania po wydaniu wyroku ETPC i ich obowiązków w procesie wykonywania;
• rozwiązanie kwestii braku skutecznych narzędzi po stronie organu koordynującego wykonywanie wyroków (minister właściwy do spraw zagranicznych) do wskazania organu właściwego do podjęcia działań w celu wykonania wyroku, możliwych sposobów, 
  narzędzi i terminów jego wykonania;
• wprowadzenie zobowiązania do współdziałania podmiotów wykonujących zadania publiczne w zakresie wykonywania orzeczeń ETPC;
• uregulowanie procesu wypłaty słusznego zadośćuczynienia;
• zmniejszenie liczby skarg powtarzalnych komunikowanych przez ETPC (tj. notyfikowanych Rządowi przez ETPC w celu ustosunkowania się do wskazanych zarzutów podniesionych w skardze) w sprawach przeciwko Polsce.

Wyłączenie odpowiedzialności państwa za brak wykonania wyroku ETPC

Według projektu, „Jeśli podjęcie szczególnego środka indywidualnego jest uzależnione od wniosku lub współpracy uprawnionego, niezłożenie takiego wniosku lub złożenie go po terminie lub w sposób niezgodny z mającymi zastosowanie przepisami, lub brak współpracy uprawnionego stanowi okoliczność wyłączającą odpowiedzialność państwa za brak wykonania orzeczenia Trybunału w tym zakresie”. Przepis ten jest nieprecyzyjny, gdyż nie określa, o jaką odpowiedzialność państwa chodzi – międzynarodową przed ETPC czy cywilnoprawną. W obu przypadkach zamieszczanie w ustawie takiej regulacji wydaje się zbędne.

Po pierwsze, o odpowiedzialności międzynarodowej decyduje sam ETPC i nie jest wiązany przepisem ustawy krajowej wyłączającej odpowiedzialność państwa w określonej sytuacji.

Po drugie, przesłanką odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa za zaniechanie wymaganej przez prawo czynności jest jego bezprawność. Jeśli zatem wykonanie wyroku ETPC wymaga w świetle prawa polskiego aktywności uprawnionego, który nie skorzysta z przysługującego mu uprawnienia, to przesłanka bezprawności nie będzie spełniona. Niezależnie więc projektu Skarb Państwa nie będzie ponosił odpowiedzialności. Należy rozważyć zasadność zamieszczania tej regulacji w projekcie.

Współdziałanie organów państwa w procesie wykonywania orzeczeń ETPC

Projekt określa reguły współdziałania organów w procesie wykonywania wyroków i postanowień ETPC. Będzie on miał kluczowe znaczenie dla zapewnienia efektywności wykonywania orzeczeń strasburskich, dlatego powinien być uregulowany ze szczególną dokładnością i precyzją. Zaprojektowane regulacje budzą pewne wątpliwości.

Po pierwsze, niejasna jest definicja organu wiodącego w sprawie wykonania orzeczenia ETPC. Organem wiodącym ma być albo „minister właściwy ze względu na rodzaj stwierdzonego naruszenia Konwencji” albo „gdy sprawa należy do wyłącznej kompetencji innego organu lub podmiotu wykonującego zadania publiczne – ten organ lub ta organizacja”. W razie wątpliwości organ wiodący ma wskazać MSZ. Projekt przewiduje dwa stosunkowo ogólne kryteria określania właściwości organu wiodącego, tj. kryterium rodzaju stwierdzonego naruszenia EKPC oraz kryterium posiadania najdalej idących kompetencji. Żadne z tych pojęć nie zostało zdefiniowane, ani nie ma ugruntowanego znaczenia w doktrynie prawniczej. Może to prowadzić do sporów kompetencyjnych.

Po drugie, dostrzegając, że kompetencja MSZ ws. wskazania organu wiodącego ma wyłącznie charakter koordynujący i nie jest równoznaczna z przyznaniem mu kompetencji do wydawania wiążących dyspozycji niezależnym od niego organów, wymaga zaznaczenia, że celowe byłoby doprecyzowanie, iż skorzystanie przez Ministra z tej kompetencji nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej. Jest to istotne, ponieważ organem wiodącym może być także organ władzy sądowniczej.

Analogiczne zastrzeżenie RPO ma do przepisu, który przewiduje, że w razie niewykonania wyroku ETPC w terminie dwuletnim, MSZ „zawiadamia Prezesa Rady Ministrów, który wskazuje lub rekomenduje organowi wiodącemu szczególne środki indywidualne lub środki generalne mające na celu wykonanie wyroku oraz terminy ich podjęcia”. Gdy organem wiodącym będzie sąd (np. SN jako organ nadzoru judykacyjnego nad orzecznictwem sądów powszechnych), wydawanie mu rekomendacji i wyznaczenie mu terminów przez Prezesa Rady Ministrów byłoby niezgodne z art. 173 i 176 Konstytucji. Wtedy albo należałoby doprecyzować, że działanie premiera nie może naruszać niezawisłości sędziowskiej, albo określić odrębną procedurę sygnalizowania niewykonania orzeczeń.

Po trzecie, dla zapewnienia efektywności ustawy, można  rozważyć  domknięcie procedury poprzez doprecyzowanie konsekwencji ewentualnej odmowy podjęcia działań przez wskazany przez MSZ organ wiodący. Rozważenia wymagałoby wskazanie w ustawie na już obecnie istniejące kompetencje Prezesa Rady Ministrów względem podległych mu organów i jednostek.

Przyznanie MSZ kompetencji do żądania przedstawienia akt sprawy

Projekt przyznaje MSZ kompetencję żądania przedstawiania akt sprawy lub niezbędnych informacji „w celu wykonywania zadań związanych z reprezentowaniem Rzeczypospolitej Polskiej przed ETPC” w postępowaniu administracyjnym, podatkowym, karno-skarbowym, sądowo- administracyjnym i przed TK.

RPO dostrzega i rozumie potrzebę zapewnienia ministrowi właściwemu do spraw zagranicznych dostępu do akt sprawy, na tle której wniesiono przeciwko Polsce skargę do ETPC. Uprawnienia ministra w tym zakresie powinny zostać jednak skonstruowane proporcjonalnie do celu, jakim jest zapewnienie profesjonalnej reprezentacji państwa polskiego przed ETPC.

W tym kontekście kompetencja MSZ wydaje się być ujęta zbyt szeroko, ponieważ:

• obejmuje zarówno akta sprawy zakończonej, jak i sprawy w toku, co potencjalnie stwarza możliwość pośredniego wywierania wpływu przez organ władzy wykonawczej na przebieg sprawy sądowej. W uzasadnieniu projektu nie wyjaśniono, czemu ma służyć dostęp do akt sprawy w toku;
• nie określa terminu na zwrot akt. W przypadku sprawy w toku może prowadzić to do opóźnienia postępowania, bo organ czy sąd nie będzie w stanie wykonywać czynności, gdy akta będą znajdować się w ministerstwie. W przypadku sprawy zakończonej może to utrudniać lub nawet uniemożliwiać wniesienie nadzwyczajnego środka zaskarżenia, np. skargi o wznowienie czy skargi nadzwyczajnej;
• przesłanka wykonywania zadań związana z reprezentowaniem RP przed ETPC umożliwiać będzie ministrowi żądanie akt nie tylko w sprawach, w których strona wniosła skargę do Trybunału, ale także w sprawach, w których żadna ze stron nie wniosła skargi do ETPC. „Zadaniem związanym z reprezentowaniem Rzeczypospolitej Polskiej przed ETPC” może być nie tylko wykonywanie czynności w konkretnej sprawie przed ETPC, ale także czynności innego rodzaju, choćby pośrednio związane z reprezentacją przed Trybunałem, jak chociażby prowadzenie prac analitycznych, co stwarza pewne pole do nadużyć.

Zgodnie z orzecznictwem TK „żądanie przesłania akt spraw sądowych, które obrazują przebieg postępowania, powoduje wkroczenie w dziedzinę podstawowej działalności sądów”. W wyroku tym TK krytycznie odniósł się do przepisu umożliwiającego Ministrowi Sprawiedliwości żądanie wydania akt spraw sądowych. Stwierdził m.in., że „przyznanie MS kompetencji do żądania akt spraw sądowych zakończonych prawomocnym orzeczeniem sądowym, jak i akt spraw sądowych będących w toku ingeruje w istotę władzy sądowniczej oraz narusza zasadę niezawisłości sędziowskiej”.

W efekcie kompetencja MSZ do żądania akt sprawy sądowej powinna zostać zawężona do tego, co konieczne dla profesjonalnej reprezentacji RP przed ETPC: dotyczyć co do zasady tylko akt sprawy zakończonej, związanej bezpośrednio ze skargą do ETPC i być ograniczona wyraźnym terminem na zwrot akt. Nie wydaje się konieczne zapewnienie MSZ prawa do żądania akt spraw w toku. 

Obowiązek sprawozdawczy wobec RPO oraz przyznanie RPO uprawnienia do formułowania zaleceń lub propozycji

Według projektu sprawozdanie z wykonania orzeczeń ETPC przyjęte przez Radę Ministrów przekazuje się Sejmowi i Senatowi oraz RPO i podaje do wiadomości publicznej. Udział RPO w tej procedurze nie wiąże się z konkretnymi zadaniami, dlatego wskazane jest jej doprecyzowanie, np. poprzez umożliwienie RPO wyrażenia opinii nt. sprawozdania przed jego przyjęciem przez Radę Ministrów. 

Projekt upoważnia RPO – na równi z Sejmem i Senatem – do kierowania do organów wiodących lub do MSZ „zaleceń lub propozycji”. Rozwiązanie to nie jest konieczne, gdyż możliwość taką już obecnie stwarzają przepisy ustawy o RPO, wskazując jednocześnie na obowiązek współdziałania organów, organizacji lub instytucji, do których zwróci się Rzecznik.

Wznowienie postępowania na podstawie wyroku ETPC

W obecnym stanie prawnym wyrok ETPC może stanowić podstawę wznowienia postępowania jedynie w sprawach karnych i sądowo-administracyjnych). Brak natomiast analogicznych podstaw do wznowienia postępowania w sprawach administracyjnych i cywilnych.

W związku z tym RPO wskazuje na zasadność uzupełnienia projektu o nowelizację K.p.a. o przepis umożliwiający wznowienie postępowania na podstawie wyroku ETPC. W odniesieniu do wprowadzenia analogicznej regulacji do K.p.c., należy wskazać na konieczność oceny przez ustawodawcę, czy to rozwiązanie – które stanowiłoby wyjątek od zasady prawomocności orzeczeń sądowych i ochrony praw nabytych stron procesu cywilnego – nie stanowiłoby nieproporcjonalnej ingerencji w zasadę pewności prawa.

VII.071.9.2025