Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Straż Graniczna nie przyjmuje wniosków o ochronę międzynarodową od cudzoziemców, którzy dokonali nielegalnego przekroczenia granicy z Białorusią, niezależnie od tego, w którym województwie złożyli taką deklarację
• W ocenie MSWiA taka odmowa powinna następować w każdym przypadku, gdy SG ma ustalenia co do nielegalnego przekroczenia granicy białorusko-polskiej przez cudzoziemca, nawet jeśli wniosek złożył w innym województwie
• Resort uznaje taką interpretację wprowadzonego czasowego ograniczenia przyjmowania wniosków za zgodną z celem ustawodawcy, by zapobiegać instrumentalizacji migracji
• Taka wykładnia przepisów oraz sposób, w jaki została sformułowana i przekazana SG, budzi poważne zastrzeżenia Rzecznika Praw Obywatelskich 

Marcin Wiącek prosi ministra spraw wewnętrznych i administracji Marcin Kierwiński o niezwłoczne dostosowanie praktyki SG w tym zakresie do obowiązującego stanu prawnego. 

Rzecznik dostaje skargi na nieprzyjmowanie przez SG wniosków o udzielenie ochrony międzynarodowej zarówno od cudzoziemców w strzeżonych ośrodkach dla cudzoziemców, jak i przebywających poza nimi w całym kraju. Jako podstawę prawną SG wskazuje art. 33b ust. 1 ustawy z 13 czerwca 2003 r. o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP, który odnosi się do aktualnie obowiązującego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na terytorium RP. RPO podtrzymuje krytyczne stanowisko wobec tej nowelizacji. Przyjmuje zarazem, że od 26 marca 2025 r. jej przepisy  stanowią część powszechnie obowiązującego prawa.

W ramach postępowań wyjaśniających RPO ustalono, że SG nie przyjmuje wniosków o ochronę międzynarodową od cudzoziemców, którzy dokonali nielegalnego przekroczenia granicy z Białorusią, niezależnie od tego, w którym województwie złożyli deklarację o takim zamiarze. Podstawą ma być stanowisko Zastępcy Dyrektora Departamentu Spraw Międzynarodowych i Migracji MSWIA przekazane 4 lipca 2025 r. KG SG.

Zgodnie z  tym stanowiskiem MSWiA: „odmowa przyjęcia od cudzoziemca wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na podstawie art. 33b ust. 1 powinna nastąpić w każdym przypadku, gdy właściwy organ Straży Granicznej posiada ustalenia na okoliczność nielegalnego przekroczenia granicy białorusko-polskiej przez tego cudzoziemca (nawet jeśli wniosek o udzielenie ochrony międzynarodowej został przez niego złożony w innym województwie). Taką interpretację wprowadzonego czasowego ograniczenia przyjmowania wniosków o ochronę międzynarodową należy uznać za zgodną z celem jakim kierował się ustawodawca wprowadzając możliwość czasowego ograniczenia przyjmowania wniosków o ochronę międzynarodową, aby zapobiegać instrumentalizacji migracji (art. 33a ust. 1 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony na terytorium RP)”.

W opinii RPO przyjęcie takiej wykładni przepisów oraz sposób, w jaki została ona sformułowana i przekazana SG, budzi poważne zastrzeżenia.

Art. 33a ust. 5-6 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony zawiera upoważnienie ustawowe dla Rady Ministrów, na którego podstawie może ona wprowadzić czasowe ograniczenie prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej. Rozporządzenie to ma określać m.in. odcinek granicy, na którym ma być stosowane to ograniczenie. We wcześniejszej opinii RPO wskazywał, że tak sformułowane upoważnienie narusza art. 31 ust. 3 Konstytucji RP w związku z art. 56 ust. 2 Konstytucji RP  - zasadę wyłączności ustawy. W przepisach rangi ustawowej nie zostało bowiem określone m.in. terytorium, na jakim takie ograniczenie może zostać wprowadzone, co pozostawiało w tym zakresie dowolność autorom rozporządzenia.

Zastrzeżenia te znacznie pogłębiły się po przyjęciu rozporządzenia zawieszającego. Zgodnie z § 2 ust. 2 ww. rozporządzenia, ograniczenie prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej stosuje się „na granicy państwowej z Republiką Białorusi”. Pojęcie to budziło istotne trudności interpretacyjne na etapie stosowania omawianych przepisów przez funkcjonariuszy SG. Językowa wykładnia ww. przepisu prowadziła bowiem do wniosku, że wszystkie osoby, które w jakikolwiek sposób przekroczyły linię graniczną Polski i Białorusi znajdują się już na terytorium RP, a nie na "granicy państwowej", w związku z czym nie powinno się stosować do nich ograniczenia obowiązującego wyłącznie "na granicy". Zdaniem SG przyjęcie takiej interpretacji nie pozwalało na realizację celu prawodawcy stojącego za przyjęciem omawianej regulacji, w związku z czym za „granicę państwową” uznawały cały obszar objęty terytorialnym zakresem działania tych placówek SG, którym powierzono ochronę poszczególnych odcinków granicy. 

Wspólne wystąpienie RPO i Rzeczniczki Praw Dziecka z 5 sierpnia 2025 r. do premiera podkreślało, że niedopuszczalne jest, aby tak istotna kwestia, jak terytorialny zakres obowiązywania ograniczenia konstytucyjnego prawa do ubiegania się o ochronę międzynarodową, pozostawiała jakiekolwiek wątpliwości interpretacyjne i przestrzeń do rozszerzającej wykładni.

Z odpowiedzi MSWIA wynikało, że interpretacja SG była zgodna z intencją prawodawcy podczas tworzenia tych przepisów.  Choć sam fakt kompatybilności interpretacji SG z celem prawodawcy nie świadczy o jej zgodności z Konstytucją, to apel RPO i RPD o doprecyzowanie terytorialnego zakresu zastosowania tych przepisów na poziomie aktu powszechnie obowiązującego nie spotkał się z oczekiwaną reakcją Rady Ministrów.

Obecnie SG przyjmuje, że odmowa przyjęcia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej na podstawie art. 33b ust. 1 powinna nastąpić w każdym przypadku, gdy SG ma ustalenia o nielegalnym przekroczeniu granicy białorusko-polskiej przez cudzoziemca, nawet jeśli złożył on wniosek w innym województwie. Taka wykładnia jeszcze bardziej rozszerza terytorialny zakres zastosowania omawianego ograniczenia z granicy państwowej z Republiką Białorusi na terytorium całego kraju.

W ocenie RPO  stosowanie takiej wykładni jest sprzeczne nie tylko z przepisami Konstytucji, ale także z regulacjami dotyczącymi ograniczenia prawa do składania wniosków o ochronę międzynarodową na terytorium RP z ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Zgodnie z nimi "w okresie obowiązywania czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej organ Straży Granicznej nie przyjmuje wniosku cudzoziemca o udzielenie takiej ochrony na odcinku granicy, na którym jest stosowane to ograniczenie". Tym samym należy uznać, że odmawianie przyjmowania wniosków przez organy SG, których terytorialny zakres działania nie obejmuje granicy z Białorusią, jest niezgodne z ustawą.

Zobowiązanie SG przez MSWiA do stosowania takiej interpretacji stanowi przekroczenie upoważnienia ustawowego z art. 33a ust. 5-6 ustawy o udzielaniu cudzoziemcom ochrony. Zgodnie z nimi "Rada Ministrów, w rozporządzeniu […] określa […] okres obowiązywania czasowego ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej oraz odcinek granicy, na którym jest ono stosowane". Oznacza to więc, że – po pierwsze – kompetencję do określania terytorialnego zakresu stosowania  ograniczenia ma Rada Ministrów, a nie MSWiA. Po drugie, określenie terytorialnego zakresu stosowania ograniczenia ma nastąpić w rozporządzeniu Rady Ministrów,  a nie za pośrednictwem stanowiska jednostki organizacyjnej MSWiA. Po trzecie, z art. 33a ust. 4 oraz 6 wynika, iż Rada Ministrów ma kompetencję do wprowadzenia ograniczenia prawa do złożenia wniosku o udzielenie ochrony międzynarodowej "na odcinku granicy". Wątpliwe jest więc, aby na podstawie upoważnienia ustawowego dopuszczalne było wprowadzenie takiego ograniczenia na terytorium całego państwa.

XI.543.262.2025