Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Jakie roszczenia można formułować
• Kto może być powodem, a kto powinien być w sprawach klimatycznych pozwanym
• Z jakimi trudnościami borykamy się przed sądem.
• Przykłady sukcesów i porażek w sądowych bataliach o klimat: smog, odory, fermy przemysłowe, jak również funkcjonowanie wielkich fabryk.

- Spotykamy się w znaczącym momencie. W nocy Polska wygrała z Unią w sprawie neutralności klimatycznej – będzie mogła ją osiągnąć po 2050 r. Co to o nas świadczy? W jakim jesteśmy miejscu, jeśli chodzi o zmiany klimatyczne? – zaczęła moderatorka Dominika Wantuch

Są miejscowości w Polsce, w których smog nie pozwala normalnie funkcjonować. Są takie, gdzie pyły z nowoczesnych fabryk spadają na nowo wybudowane boiska dla dzieci. Są takie, gdzie odory z przemysłowych ferm hodowlanych nie pozwalają wychodzić z domu. Są miejscowości, które znalazły się na obrzeży nowych hałaśliwych obwodnic.

Są dobra narodowe takie jak lasy, które – ku przerażeniu miłośników przyrody – są przerabiane na deski. Są zasoby nieskażonej dotychczas przyrody, pod które podchodzą buldożery i betoniarki.

Miłosz Jakubowski: To jest u nas ciągle abstrakcyjny temat. Chociaż pogoda się zmienia, rolnicy mają szkody przez susze, to dalej nie odczuwamy jeszcze tych zmian klimatycznych. Problem w tym, że w momencie, kiedy zaczniemy je odczuwać,  będzie już za późno. Ale to się z trudem przebija do świadomości społecznej. Tu trzeba myśleć globalnie i przyszłościowo, a do tego trudno przekonać.

Jeśli chodzi o inne problemy środowiskowe, widać, że ta świadomość wzrasta. Smog, szkodliwości ferm przemysłowych – tematy już mocno rozpoznane w społeczeństwie. Wynika to z tego, że mają one wpływ  bezpośrednio na życie ludzi, na  zdrowie i mienie.

Ilona Rabizo  (stop fermom): Jest ekspansja ferm przemysłowych. Są wręcz obszary zafermione. Władze lokalne wydają coraz to nowe zezwolenia pomimo sprzeciwu mieszkańców. To miejsca, gdzie nie można dosłownie nic robić poza domem – wypoczywać, wieszać prania, dzieci nie mogą się bawić. Czyli prawa mieszkańców są ewidentnie naruszane. W ostatnim roku naliczyliśmy  ponad 500 protestów przeciwko fermom. W tym przypadku ludzie świadomie walczą o prawo do życia w nieszkodliwym środowisku. Ale i tak, tu chodzi im o świeże powietrze, czystą wodę, takie bezpośrednie skażenie. Mniejsza refleksja jest jeśli chodzi o wpływ produkcji zwierzęcej na klimat.

Zanim zrelacjonujemy panel, przypomnijmy fakty.

Co w sprawie klimatu i uciążliwych inwestycji mogą zrobić obywatele? Zareagować w nowoczesny sposób. Skrzyknąć się. Udokumentować problem. Przedstawić argumenty.

Co mogą zrobić prawnicy? Znaleźć w prawie nowe narzędzia do ochrony wspólnego dobra – tak jak wcześniej znaleźli narzędzia do ochrony indywidualnych interesów gospodarczych

Ochrona środowiska jest jedną z podstawowych wartości chronionych przez Konstytucję. Problem bowiem w tym, że jeszcze niedawno prawo do czystego środowiska wydawało się na tyle niezagrożone, że nie mamy jasnych i precyzyjnych narzędzi walki o nie.

Musimy je stworzyć – i w ciągu ostatnich lat społeczeństwo obywatelskie wraz z Rzecznikiem Praw Obywatelskich te narzędzia tworzyło

Jak gromadzić dowody i poznawać skuteczne procedury

Jedną z form aktywności jest walka o klimat przed sądem. Ale – co od razu warto zauważyć – nie jest ona możliwa bez zgromadzenia dowodów, dokumentów, pism. Bez zebrania informacji o skali zagrożenia środowiska.

Warto pamiętać, że takimi dowodami są pisma z pytaniami, zgłoszenia przypadków uciążliwości, wnioski o dostęp do informacji publicznej, petycje z opisem problemu.

PIĘĆ KROKÓW DLA OBYWATELI

Krok pierwszy

Pierwszym krokiem w przypadku kłopotów z zanieczyszczeniem środowiska jest spotkanie z sąsiadami i zorganizowanie się. Sami nie damy rady. Trzeba też sobie odpowiedzieć na pytanie, ile czasu każdy z obecnych jest w stanie poświęcić na wspólne działania.

Krok drugi to ustalenie:

• Co to za problem i przez kogo się pojawił ( czyli ustalenie potencjalnego „szkodnika” )
• Kto zezwolił na działalność, która szkodzi mieszkańcom ( jaki organ/organy władzy  wydały zezwolenie)
• Jaki jest plan zagospodarowania w Twojej okolicy (czy jest i co tam jest).

Bardzo ważne jest stworzenie w miarę kompletnej listy zainteresowanych instytucji publicznych. Prawie na pewno jedną z nich będzie Wojewódzka Inspekcja Ochrony Środowiska, która ma nie tylko prawo ale i obowiązek reagować na informacje o szkodliwej działalności.

Krok trzeci to sprawdzenie, jakie jest stanowisko tych instytucji w sprawie

• czy organ, który wydał zgodę na tę działalność, uważa, że wszystko jest w porządku, a warunki z decyzji są przestrzegane działalność jest zgodna z decyzją.
• Czy Wojewódzka Inspekcja Ochrony Środowiska już działała w sprawie - przeprowadziła kontrolę, a może nawet wstrzymała działalność?
• czy przedsiębiorca/cy wie o problemie i jest skłonny do rozmowy.

Zawsze warto też zorientować się, co w tej sprawie robi samorząd lokalny. Władze gminy są najbliżej mieszkańców i zwykle jako pierwsze dowiadują się o problemie. Jeśli nawet same nie są w stanie zatrzymać szkodliwej działalności – bo np. nie mają takiego prawa - mogą pełnić rolę pośrednika i wywierać presję.

Przy okazji dobrze jest dowiedzieć się, jakie było w ogóle stanowisko samorządu w toku uzgadniania decyzji. Może być tak, że między gminą a powiatem była w tej sprawie różnica zdań, a więc które z nich będzie sojusznikiem mieszkańców.

Krok czwarty to zrobienie prawdziwej mapy konfliktu

• Trzeba wyliczyć wszystkich zainteresowanych, w tym tych, którym nie zależy na zmianie sytuacji.
• Trzeba poszukać wsparcia - najlepiej organizacji ekologicznej.

Dopiero krok piąty to działanie

Nie ma na to prostego przepisu: w zależności od sytuacji, w jakiej się znaleźliśmy mogą to być spotkania z przedsiębiorcą, demonstracje i happeningi mające zwrócić uwagę na problem tych mieszkańców okolicy, którzy mogą stać się naszymi sojusznikami, zamówienie badań (nawet prywatnie) i w końcu wszczęcie postępowań administracyjnych lub sądowych.

PRZED SĄDEM – TEORIA PRAWA

Ochrona środowiska jest jedną z zasadniczych wartości chronionych przez Konstytucję. Rzeczpospolita Polska zapewnia ochronę środowiska, kierując się zasadą zrównoważonego rozwoju, zaś władze publiczne mają obowiązek ochrony środowiska i prowadzenia polityki zapewniającej bezpieczeństwo ekologiczne współczesnemu i przyszłym pokoleniom (art. 74 Konstytucji).

Realizacja tego zadania odbywać ma się dwutorowo, czyli poprzez:

(1) wydawanie tzw. aktów generalnych, takich jak np. miejscowe plany zagospodarowania przestrzennego lub programy ochronne (np. uchwały z zakresu programów ochrony powietrza, ochrony przed hałasem) oraz

(2) działania zindywidualizowane, czyli:

1. weryfikowanie konkretnych przedsięwzięć pod kątem wpływu na środowisko i wydawanie w tym zakresie decyzji administracyjnych
2.  interwencje w przypadku już istniejących przedsięwzięć (kontrole służb ochrony środowiska, inspekcji sanitarnych i weterynaryjnych, nakazy przeglądów ekologicznych, wydawanie decyzji wstrzymujących/ograniczających działalność ).

Nie można oczywiście zapominać też o prawnokarnej ochronie środowiska, czyli ściganiu za przestępstwa środowiskowe.

Wydaje się więc, że polskie prawo dobrze zabezpiecza „interesy” środowiska, a co za tym idzie, interesy obywateli, skoro daje organom władzy tak wiele narzędzi do dbania o nie. Problem jednak polega na tym, że polscy obywatele nie mają w zasadzie prawnej możliwości zmuszenia władzy do sięgania po te narzędzia.

Innymi słowy - kiedy władza jest bierna, obywatele są w pewnym sensie na straconej pozycji. Dlaczego tak jest?

PRZED SĄDEM - PRAKTYKA

Już w samej Konstytucji brakuje przepisu, który stanowiłby wprost, że „każdy ma prawo do czystego środowiska”. W Biurze RPO upieramy się jednak, że takie prawo istnieje – konstruujemy je z konstytucyjnego prawa do ochrony życia i zdrowia (art. 38, art. 68), prywatności (art. 47), własności (art.21)

W tej konstrukcji pomagają nam przepisy prawa międzynarodowego – chociażby  Europejskiej Konwencji Praw Człowieka (Artykuł  8 Prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego) i Konwencji z AArhus (Konwencja o dostępie do informacji, udziale społeczeństwa w podejmowaniu decyzji oraz dostępie do sprawiedliwości w sprawach dotyczących środowiska).

Nie jest jednak łatwo przekonać władze publiczne (ale też sądy) do koncepcji „prawa do czystego środowiska”. A nawet jeśli się to uda, to  kolejną trudnością jest wyegzekwowanie od władzy, aby  to prawo aktywnie chroniła.

Wynika to z dwóch zasadniczych powodów.

1. Po pierwsze, w polskim prawie brakuje przepisów wprost pozwalających samym obywatelom domagać się od władzy wprowadzania środków ochrony środowiska o charakterze „generalnym” (czyli np. miejscowych planów zagospodarowania przestrzennego lub programów ochrony powietrza), a co za tym idzie, nakładania na władze sankcji za bierność w tym przedmiocie.
2. Po drugie –  jakość procedowania w środowiskowych postępowaniach administracyjnych pozostawia wiele do życzenia.  Brakuje doświadczonych, profesjonalnych urzędników, pieniędzy na sprzęt, biegłych, specjalistyczne ekspertyzy, fachowej obsługi prawnej urzędów (np. do obrony skarżonej decyzji przed sądem).  W rezultacie –  postępowania te służą ochronie środowiska w dużej mierze teoretycznie.

Sytuację pogarsza ograniczanie obywatelom możliwości kontroli pracy urzędników, przez wykluczanie ich z postępowań. W przeważającej liczbie, nie przysługuje im status strony,  a tym samym prawo wglądu w dokumenty i zaskarżania wydawanych przez organy decyzji. Prawo to zostało ostatnio dodatkowo zawężone – nowelizacją ustawy o z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko (ustawa ocenowa). Od września obowiązują inne zasady przyznawania statusu strony ( sąsiedzi inwestora z promienia 100m od inwestycji) oraz zawiadamiania o etapach inwestycji (powyżej 10 osób zawiadomienie na bip, wysyłka zawiadomień bez weryfikacji adresu z ewidencji gruntów)

Bez dostępu do informacji o środowisku trudno mówić o skutecznej walce o jego ochronę.

To dlatego tak ważne jest znalezienie partnerów do wspólnego działania

W tej sytuacji szczególna rola przypada organizacjom społecznym/ekologicznym. Zmiana ustawy ocenowej nie dotknęła uprawnień NGO-sów. Mogą one w dalszym ciągu starać się o status stron postępowań administracyjnych, co daje im prawo uczestniczenia w tych postępowaniach i wnoszenia środków zaskarżenia. W ten sposób są w stanie pośrednio reprezentować interesy mieszkańców, wykluczonych ze sprawy.

Udział NGO-sów w sprawie zależy jednak w dużej mierze od woli urzędników, bo to oni oceniają, czy organizacje spełniają prawne warunki dopuszczenia do postępowania.

Jak więc widać, prawo administracyjne nie daje obywatelom skutecznych narzędzi do walki o czyste środowisko.

Relacja z panelu

Dominika Wantuch: Spraw smogowych jest też coraz więcej. To już nie tylko sprawy znanych osób (Wolszczak). Ostatnio znana stała się skarga więźniów ze Strzelec Opolskich na władze gminy, że przez brak rozwiązań w zakresie ochrony powietrza, a co za tym idzie smog, nie mogą korzystać ze spacerniaka.

Ilona Rabizo:  Owszem – smog jest wszędzie mocnym tematem. Widzimy to. Ludzie nie chcą już kopalń i przeciwko nim protestują. Ogromnym problemem w Polsce są też kopalnie odkrywkowe. Mają one destrukcyjny wpływ na życie całych regionów. Zwłaszcza rolnictwa. Mieszkańcy muszą się wyprowadzać, tracą dach nad głową.

Gorzej jest z elektrowniami. Mieszkańcy nie chcą się im jawnie sprzeciwiać. (elektrownia kozienice) Nie ma jeszcze  tej świadomości jak szkodliwe one są dla środowiska. Że zabijają faunę w rzekach, bo podnoszą temperaturę przez wpuszczanie (gorąca woda z produkcji). Elektrownie są ciągle kochane przez ludzi, bo obiecują pracę. Wspiera je potężny lobbing.

Przekłada się to niestety na wydawanie zezwoleń. W raportach środowiskowych zupełnie pomija się wpływ elektrowni na zdrowie ludzi. Nagminnie zaniża się wartości emisyjne. Rażącym przykładem jest sprawa Elektrowni Północ. Tam z raportu wręcz wynikało, że to, co wyemituje elektrownia wręcz oczyści powietrze.

Wantuch: Czy ludzie mogą w Polsce skutecznie walczyć o czyste środowisko? O klimat?

Janusz Buszkowski (Client Earth) Tak naprawdę, aby walczyć o klimat, trzeba używać środków prawnych niekoniecznie związanych ze środowiskiem My często wykorzystujemy przepisy prawa budowlanego, np. w kontekście pomijania stron w postepowaniu, czy prawo spółek handlowych (pakiet akcji Enei)

Warto też wykorzystywać art 323 ochrony środowiska. Ten przepis, w ustępie drugim pozwala na skargę organizacji społecznej w obronie środowiska jako dobra wspólnego. To

bardzo korzystna regulacja, teoretycznie bardzo dobre narzędzie prawne. Firmy nie mogą zasłaniać się tutaj decyzjami administracyjnymi, zezwalającymi na działalność.

Ale niestety, na razie stosowany jest tylko w pozwach indywidualnych, przeciwko hałasowi.

Skala korzystania z tego przepisu jest więc bardzo mała.

Wantuch: Czy w takim razie rzeczywiście potrzebujemy przepisu o prawie do czystego środowiska? A jeśli tak, to gdzie powinny być wpisane?

Jakubowski : tak, zdecydowanie. To prawo było wpisane do Konstytucji PRL. W tym momencie mamy obowiązki nałożone na władzę, ale one są puste, jeśli nie odpowiadają im prawa obywateli

Tymczasem, w naszych sprawach wykorzystujemy przede wszystkim prawo międzynarodowe, w sprawie z  dóbr osobistych – Europejską konwencję praw człowieka, prawo unijne (CAFE), porozumienie paryskie. Prawo międzynarodowe i unijne jest tu kluczowe.

Janusz: Widzimy, że zmienia się też podejście sądów. Wzrasta świadomość społeczna dot. zmian klimatu i zmiana świadomości sędziów też.  

A teraz jeszcze kilka słów teorii – z praktyki RPO

Rozwiązaniem prawo cywilne?

Ostatnio pojawiła się koncepcja cywilnoprawnej ochrony prawa do czystego środowiska, jako dobra osobistego. Zgodnie z art. 23 kodeksu cywilnego, do katalogu tych dóbr należą w szczególności: zdrowie, wolność, cześć, swoboda sumienia, nazwisko lub pseudonim, wizerunek, tajemnica korespondencji, nietykalność mieszkania. 

Kondycja środowiska naturalnego wpływa na te dobra. Skażenie środowiska szkodzi naszemu zdrowiu, ogranicza naszą wolność (swobodę poruszania) i prawo do mieszkania. Niepodejmowanie przez władzę działań na rzecz ochrony środowiska można więc traktować jako zaniechanie naruszające ww. dobra osobiste.

Prawo międzynarodowe

Wsparciem dla roszczeń cywilnoprawnych są normy prawa międzynarodowego – które Polska niestety narusza.

Przykładem jest uchybienie art. 13 ust.1 dyrektywy CAFO, czyli dyrektywy z dnia 21 maja 2008 r. w sprawie jakości powietrza i czystszego powietrza dla Europy, który nakazuje państwom członkowskim zagwarantowanie nieprzekraczania określonego poziomu substancji w powietrzu (dwutlenku siarki, pyłu zawieszonego PM10, ołowiu i tlenku węgla).

Wyrok TSUE

Wyrokiem z dnia 22 lutego 2018 r.C-336/16 TSUE stwierdził naruszenie przez Polskę art. 13.1. Wyrok potwierdza, że bierność władz publicznych w ochronie środowiska – tu akurat czystości powietrza – jest niezgodna z prawem. To z kolei pozwala na skorzystanie z art. 417 §1 k.c. przy domaganiu się odszkodowania za naruszenie dobra osobistego (Za szkodę wyrządzoną przez niezgodne z prawem działanie lub zaniechanie przy wykonywaniu władzy publicznej ponosi odpowiedzialność Skarb Państwa lub jednostka samorządu terytorialnego lub inna osoba prawna wykonująca tę władzę z mocy prawa.).

Mamy więc – Konstytucję, prawo administracyjne, prawo międzynarodowe i prawo cywilne. Każde z osobna nie dają realnych szans w walce o ochronę prawa do czystego środowiska. Dopiero „koktajl” z przepisów to umożliwia.

Jak to już wygląda w praktyce - przykłady

Kiedy adresatem pozwu jest Skarb Państwa

W Rybniku mieszkaniec miasta pozwał Skarb Państwa w związku z panującym w mieście smogiem uniemożliwiającym normalne funkcjonowanie. Wskazał, że nie chodzi tu o zwykły komfort życia. Zanieczyszczenie środowiska jest tak duże, że naruszane są jego dobra osobiste.

W pierwszej instancji przegrał. W drugiej – kiedy do sprawy przyłączył się RPO – skończyło się na razie zadaniem pytania Sądowi Najwyższemu, czy rzeczywiście prawo do życia w czystym środowisku jest dobrem osobistym (https://www.rpo.gov.pl/pl/content/czy-prawo-do-zycia-w-czystym-srodowisku-jest-dobrem-osobistym-pytanie-do-sn)

Kiedy adresatem pozwu jest prywatna spółka

Fundacja ClientEarth Prawnicy dla Ziemi podała do sądu decyzję spółki Enea o budowie nowego bloku węglowego elektrowni w Ostrołęce. Powodem jest wysokie ryzyko finansowe inwestycji związane z polityką ochrony klimatu.

ClientEarth stała się akcjonariuszem Enei, co umożliwiło pozew o stwierdzenie nieważności uchwały walnego zgromadzenia spółki w sprawie budowy bloku Ostrołęka C. Wcześniej Fundacja i inni mniejszościowi akcjonariusze wyrazili swój sprzeciw wobec inwestycji podczas walnego zgromadzenia. Mimo to zgromadzenie przyjęło uchwałę o inwestycji.

To pierwszy pozew na świecie, w którym koncern będzie wykazywał opłacalność inwestycji pod kątem oceny ryzyka finansowego w kontekście polityki klimatycznej.

Kiedy adresatem jest samorząd

Mieszkańcy Kawęczyna koło Wrześni w Wielkopolsce dowiedzieli się, że w ich okolicy mają powstać fermy przemysłowego tuczu zwierząt. Doszło do sporu wokół planu zagospodarowania przestrzennego, który zakazywał ferm. Na problem inaczej patrzył samorząd powiatowy (widział korzyści z inwestycji i nie chciał zakazu) inaczej – samorząd gminny (widział koszty). Sprawa trafiła przed sąd administracyjny.

Fermy zagroziły też mieszkańcom Kruszynian na Podlasiu. Nie mogli liczyć na plan przestrzenny z zakazem ferm, bo gmina uznała jego uchwalenie za nieopłacalne. Zgoda na inwestycję została oddana do indywidualnej decyzji urzędników lokalnych.

Do obu postępowań, po skargach mieszkańców przyłączył się RPO. W postępowaniu „wielkopolskim” udało się dowieść, że koszty przeważają nad korzyściami z inwestycji. Postępowanie „podlaskie” się toczy.

Kiedy adresatem jest samorząd i prywatna firma

W Lublińcu w strefie przemysłowej stanęła nowoczesna fabryka przetwórstwa odpadów szklanych. Okazała się uciążliwa dla mieszkańców (hałas, szklany pył rozsiewany w okolicy). Mieszkańcy i gmina próbowali doprowadzić do ograniczenia uciążliwości, firmie udało się jednak dowieść przed samorządowym kolegium odwoławczym, że nie ma dowodów na uciążliwość.

RPO skorzystał ze swoich uprawnień i wystąpił do starosty o zobowiązanie przedsiębiorcy do przeglądu ekologicznego. Taki dokument może być następnie podstawą do egzekwowania w instalacjach przemysłowych.