Biuletyn Informacji Publicznej RPO

Stan faktyczny:

Rzecznik Praw Obywatelskich przyłączył się do postępowania przed Wojewódzkim Sądem Administracyjnym w Krakowie ze skargi obywatela, Bogdana Achimescu o uchylenie uchwały Rady Miasta Zakopane w sprawie określenia Zakopanego jako miejscowości, w której można pobierać opłatę miejscową.

Zespół, który prowadzi sprawę w Biurze RPO:

Biuro Pełnomocnika Terenowego w Katowicach

Stan sprawy:

Naczelny Sąd Administracyjny w dniu 11 maja 2017 r. uchylił zaskarżone postanowienie i przekazał sprawę do ponownego rozpoznania Wojewódzkiemu Sądowi Administracyjnemu w Krakowie. 10 lipca 2017 r. WSA w Krakowie uznał, że z uwagi na zanieczyszczenie powietrza Urząd Miasta Zakopane bezpodstawnie pobrał od turysty opłatę miejscową. Wyrok jest nieprawomocny.

Dlaczego sprawa jest istotna dla RPO?

Zdaniem RPO nie ma podstawy prawnej do podjęcia uchwały przez Radę Miasta z powodu przekroczenia norm zanieczyszczenia powietrza. Prawo polskie pozwala bowiem pobierać opłatę miejscową tylko w tych miejscowościach, które znajdują się w strefach, gdzie nie zanotowano przekroczenia normatywnych poziomów stężeń niektórych substancji w powietrzu. Jest to wprowadzanie w błąd obywateli którzy jadą do miejscowości zawierającej szczególne walory środowiskowe, wnoszą opłatę miejscową, a oddychają tam powietrzem zagrażającym ich zdrowiu.

Skąd RPO wie o sprawie?

Wniosek Client Earth

Argumenty prawne RPO:

Uchwała  Nr XXII/250/2008 Rady Miasta Zakopane z dnia 27 marca 2008 r. w sprawie ustalenia miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową została podjęta w oparciu o przepisy art. 18 ust. 2 pkt 8 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym (j.t. Dz. U.  z  2001r. Nr 142 poz. 1591 z późn. zm.), art. 17 ust. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych (j.t. Dz. U. z 2006 r., Nr 121, poz. 844 z późn. zm.) oraz paragrafów 2, 3 i 4 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową (Dz. U. z 2007 r. Nr 249, poz.1851). Zgodnie z brzmieniem § 1 zaskarżonej uchwały "opłatę miejscową pobiera się na terenie Miasta Zakopane". Uchwała nie zawiera uzasadnienia. Weszła ona  w życie 14 dniu po opublikowaniu w Dzienniku Urzędowym Województwa Małopolskiego z dnia 8 maja 2008 r., a więc w dniu 23 maja 2008 r.

W analizowanej sprawie delegację ustawową stanowi art. 17 ust. 5 ustawy o podatkach i opłatach lokalnych, który stwierdza, że rada gminy ustala miejscowości odpowiadające warunkom określonym w przepisach wydanych na podstawie art. 17 ust. 3  i 4 w/w ustawy. Wspomniane normy wskazują, że to Rada Ministrów w drodze rozporządzenia, określa minimalne warunki, jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową, uwzględniając zróżnicowanie warunków regionalnych  i lokalnych. Są to warunki: klimatyczne, krajobrazowe i umożliwiające pobyt osób w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych (art. 17 ust. 4 pkt 1-3).

Aktem wykonawczym do ustawy o podatkach i opłatach lokalnych w tym zakresie jest rozporządzenie Rady Ministrów z dnia 18 grudnia 2007 r. w sprawie warunków,  jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową  (Dz.U. Nr 249 poz. 1851 dalej „rozporządzenie”). Zgodnie z § 1 rozporządzenie określa minimalne warunki klimatyczne, krajobrazowe, umożliwiające pobyt osób w celach turystycznych, wypoczynkowych lub szkoleniowych- jakie powinna spełniać miejscowość, w której można pobierać opłatę miejscową. Za minimalne warunki klimatyczne uznaje się zachowanie       na terenie strefy, o której mowa w art. 87 ust. 2 ustawy z dnia 27 kwietnia 2001 r. - Prawo ochrony środowiska (Dz. U. z 2006 r. Nr 129, poz. 902, z późn. zm.),  na obszarze której położona jest miejscowość, dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi, określonych w przepisach  o ochronie środowiska. Stosownie do przywołanego przepisu strefę stanowi  aglomeracja o liczbie mieszkańców większej niż 250 tysięcy; miasto o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy; pozostały obszar województwa, niewchodzący w skład miast  o liczbie mieszkańców większej niż 100 tysięcy oraz aglomeracji. (art. 87 ust. 2 pkt 1-3). Minister właściwy do spraw środowiska, biorąc pod uwagę substancje, których poziom  w powietrzu podlega ocenie, określa, w drodze rozporządzenia, strefy, o których mowa wyżej z uwzględnieniem ich nazw i kodów. Obecnie kwestia ta jest regulowana  przez rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 2 sierpnia 2012 r. w sprawie stref,  w których dokonuje się oceny jakości powietrza (Dz. U. poz. 914). Załącznik do w/w rozporządzenia, tabela nr 3 wymienia obszary, nazwy i kody stref stanowiące pozostały obszar województwa, niewchodzący w skład miast powyżej 100 tysięcy mieszkańców  oraz aglomeracji. Miasto Zakopane zostało zliczone do strefy małopolskiej (kod: PL1203), położnej na terenie województwa małopolskiego, która obejmuje m.in. powiat tatrzański. W dacie podjęcia zaskarżonej uchwały Rady Miasta Zakopane, obowiązywało rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 6 marca 2008 r. w sprawie stref, w których dokonuje się oceny jakości powietrza (Dz.U. Nr 52 poz. 310). Miasto Zakopane było wtedy zaliczone do strefy małopolskiej (kod: PL.12.00.b.21), obejmującej strefę nowotarsko-tatrzańską.

Zgodnie z art. 88 ust. 1 Prawa ochrony środowiska, oceny jakości powietrza i obserwacji zmian dokonuje się w ramach państwowego monitoringu środowiska. Wojewódzki Inspektor Ochrony Środowiska, w terminie do dnia 30 kwietnia każdego roku, dokonuje oceny poziomów substancji w powietrzu w danej strefie za rok poprzedni oraz odrębnie dla każdej substancji dokonuje klasyfikacji stref (art. 89 tej ustawy).

Wielkości dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, w chwili podjęcia zaskarżonej uchwały regulowało wydane na podstawie delegacji zawartej w art. 86  Prawa ochrony środowiska, rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji  dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji (Dz. U. Nr 87, poz. 796).  Natomiast po dniu 3 kwietnia 2008 r. (przepisy obowiązujące już po uchwaleniu uchwały przez Radę Miasta Zakopane z 27 marca 2008 r., lecz przed jej wejściem w życie), aktem prawnym regulującym te kwestie jest rozporządzenie Ministra Środowiska z dnia 3 marca 2008 r. w sprawie poziomów niektórych substancji w powietrzu (Dz. U. nr 47 poz. 281).

Dokonywanie oceny jakości powietrza w strefach z punktu widzenia opłaty miejscowej ma ten skutek, że to nie dana miejscowość, lecz właśnie strefa, na terenie której jest ona położona, musi spełniać wymogi dotyczące zachowania dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu ze względu na ochronę zdrowia ludzi.

Jak stwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z dnia 24 listopada 2015 r. (sygn. akt SA/Gl 370/15) - orzekając w sprawie skargi na uchwałę Rady Miasta Wisły z dnia 27 maja 2008 r. nr XX/259/2008 w sprawie ustalenia miejscowości, w których pobiera się opłatę miejscową (Dz.Urz. Woj. Śląskiego z 2008 r., Nr 113, poz. 2314) -   dla oceny legalności zaskarżonej uchwały istotne jest jedynie ustalenie, czy w chwili jej podejmowania spełnione były minimalne warunki klimatyczne, określone w/w przepisami.

Natomiast Wojewódzki Sąd Administracyjny w Krakowie w wyroku z dn.6 sierpnia 2009 r. (sygn. akt III SA/Kr 1089/08) - rozpoznając skargę Wojewody Małopolskiego na uchwałę Rady Gminy Czorsztyn z/s w Maniowach z dnia 28 marca 2008 r., Nr XVII/105/08  w przedmiocie ustalenia miejscowości, w której pobiera się opłatę klimatyczną - uznał,  że uchwała ta narusza prawo w stopniu istotnym i zachodzą przesłanki do stwierdzenia nieważności uchwały, w przypadku niespełnienia minimalnych wymogów klimatycznych. Naczelny Sąd Administracyjny wyrokiem z dnia 26 stycznia 2010 r. (sygn. akt II OSK 1873/09), oddalił skargę kasacyjną Rady Gminy Czorsztyn z/s w Maniowach, wywiedzioną od wyroku WSA w Krakowie z dnia 6 sierpnia 2008 r. W uzasadnieniu wyroku Naczelny Sąd Administracyjny, w oparciu o „Ocenę jakości powietrza w województwie małopolskim w 2007 r.” ustalił i uznał, że przekroczony został poziom pyłu zawieszonego PM 10,  o którym mowa w rozporządzeniu Ministra Środowiska z dnia 6 czerwca 2002 r. w sprawie dopuszczalnych poziomów niektórych substancji w powietrzu, alarmowych poziomów niektórych substancji w powietrzu oraz marginesów tolerancji dla dopuszczalnych poziomów niektórych substancji (Dz.U. Nr 87, poz. 796). W związku z tym nie została spełniona jedna z przesłanek wymaganych do podjęcia zaskarżonej uchwały, co oznacza,  iż przedmiotowa uchwała została wydana z istotnym naruszeniem prawa materialnego  w rozumieniu art. 91 ust. 1 ustawy z dnia 8 marca 1990 r. o samorządzie gminnym  (Dz.U. z 2001 r. Nr 142, poz. 1591 ze zm.).  

W związku z powyższym, Rzecznik Praw Obywatelskich, wnosi jak na wstępie, bowiem w jego ocenie wymaga tego ochrona wolności i praw człowieka i obywatela, gwarantowanych Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, a rozstrzygnięcie w sprawie będzie miało istotne znaczenie dla ukształtowania sytuacji prawnej obywateli.

Numer sprawy:

BPK.7201.1.2016