Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Mężczyzna, który odbywał kwarantannę po powrocie z zagranicy, został ukarany 5 tys. zł za to, że odwiedził go ojciec
• Sanepid uznał to za "niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie"
• Kwarantanna polega na zakazie opuszczania miejsca jej odbywania. A tego obywatel się nie dopuścił - to jego ojciec wszedł do jego mieszkania
• A sam obowiązek kwarantanny po powrocie z zagranicy wprowadzono niezgodnie z Konstytucją – można ją było orzec wobec osoby narażonej na zakażenie, ale nie z tego tylko powodu, że wróciła z zagranicy

Rzecznik Praw Obywatelskich zaskarżył  do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego decyzje sanepidu o nałożeniu na obywatela kary pieniężnej. Wniósł o stwierdzenie nieważności decyzji o karze. 20 kwietnia 2021 r.  WSA w Bydgoszczy wydał taki wyrok.

Historia sprawy

3 kwietnia 2020 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny wymierzył obywatelowi 5 tys. zł kary pieniężnej za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem 18 marca 2020 r. granicy państwowej w celu udania się do swojego miejsca zamieszkania na terytorium RP.

Według sanepidu polegało to na tym, że „wpuścił do mieszkania, w którym wraz z rodziną obywał kwarantannę swojego ojca, który wnosząc zakupy, wszedł do domu i zostawił zakupy, a następnie nadal będąc w domu złożył wnukowi życzenia z okazji urodzin i pocałował go”.

Zdaniem sanepidu, pozwalając ojcu na wejście do mieszkania przez otwarte drzwi obywatel naruszył podstawową zasadę kwarantanny, jaką jest odosobnienie od wszelkich osób trzecich. Stworzył bowiem ryzyko dalszej transmisji koronawirusa poza miejsce kwarantanny (tego samego dnia żona obywatela została bowiem pozytywnie zdiagnozowana pod kątem koronawirusa).

Podstawą decyzji była notatka pracownika sanepidu nt. rozmowy telefonicznej z ojcem ukaranego. Notatkę oceniono jako dokument „wiarygodny, rzetelny i stanowiący istotne, kluczowe źródło do ustalenia stanu faktycznego”.  

Obywatelowi odmówiono prawa czynnego udziału w postępowania - z uwagi na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzkiego.

Obywatel odwołał się do Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego. Wskazał, że to ojciec wszedł do jego mieszkania oraz że nie doszło do bezpośredniego z nim kontaktu. A w czasie kwarantanny obywatel był zmuszony zawiesić działalność gospodarczą, przez co utracił możliwość uzyskiwania dochodów, z których utrzymuje żonę i dwoje dzieci.

Odwołanie oddalono. PWIS wskazał, że wysokość kary ustalono na najniższym dopuszczalnym poziomie.

Argumentacja RPO

W ocenie Rzecznika, decyzje obu organów wydano z naruszeniem prawa materialnego, a także z naruszeniem przepisów postępowania, które miało istotny wpływ na wynik sprawy. 

Obowiązek poddania się kwarantannie w związku z przekroczeniem granicy RP ustanowiono z przekroczeniem upoważnienia ustawowego, a zatem z naruszeniem art. 92 ust. 1 Konstytucji. Ogłaszając stan zagrożenia epidemicznego - w drodze rozporządzenia wydanego na podstawie art. 46 ust. 2 ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi - minister zdrowia nie był bowiem uprawniony do wprowadzenia obowiązku poddania się kwarantannie.

Ustawowe kryterium poddania się kwarantannie wyznacza fakt, że dana osoba była narażona na zakażenie, a nie że przebywała za granicą.  W świetle ustawy obowiązek kwarantanny można zatem legalnie nałożyć aktem podustawowym wyłącznie na osoby, które były narażone na chorobę zakaźną lub pozostawały w styczności ze źródłem biologicznego czynnika chorobotwórczego.

Obowiązek ten został zatem ustanowiony bez podstawy prawnej. Stanowi to rażące naruszenie art. 7 Konstytucji, który wymaga, aby wszelkie działania władz publicznych były podejmowane na podstawie i w granicach prawa. Doszło  także do naruszenia art. 41 ust. 1 oraz 52 ust. 1 Konstytucji gwarantujących obywatelom wolność osobistą oraz wolność poruszania się po terytorium Rzeczypospolitej Polskiej. Tezę tę potwierdził Wojewódzki Sąd Administracyjny w Gliwicach w wyroku z 27 lipca 2020 r. (sygn. akt III SA/Gl 319/20).

Skoro obowiązek odbycia kwarantanny po przekroczeniu granicy jest niezgodny z Konstytucją, to osoba, która do niego się nie zastosowała, nie powinna być karana administracyjną sankcją pieniężną. Przesądza to, że decyzja o ukaraniu obywatela została wydana bez podstawy prawnej.

- Skoro zatem postępowanie obywatela nie było zagrożone karą pieniężną, to decyzja o jej wymierzeniu była obarczona kwalifikowaną wadą prawną, wymienioną w art. 156 § 1 pkt 2 K.p.a. W tej sytuacji, organ odwoławczy powinien był zastosować art. 138 § 1 pkt 2 K.p.a. i na jego podstawie uchylić powołaną decyzję oraz umorzyć postępowanie pierwszej instancji – podkreśla RPO w skardze do sądu.

Ponadto nie można zgodzić się, że obywatel nie zastosował się do obowiązku poddania się kwarantannie, gdyż przed upływem okresu kwarantanny wpuścił swojego ojca do mieszkania, w którym przebywał w odosobnieniu. Kwarantanna - jest przede wszystkim związana z zakazem opuszczania miejsca jej odbywania.

Tymczasem to ojciec wszedł do mieszkania, w którym obywatel odbywał kwarantannę, a nie miał on z nim bezpośredniego kontaktu. Ojciec potwierdził to w rozmowie telefonicznej z pracownikiem sanepidu. Zgodnie z nią obywatel nie wpuścił do mieszkania ojca, który samodzielnie wszedł przez otwarte drzwi, a także nie kontaktował się z nim.

- Nie można zatem przyjąć, że swoim postępowaniem obywatel naruszył nałożone na niego restrykcje w postaci odosobnienia od innych osób – podkreśla RPO.

Skarga wskazuje także na  wady natury procesowej decyzji sanepidu, wydanych z naruszeniem Kodeksu postępowania administracyjnego.

Sanepid bezpodstawnie odstąpił od zasady czynnego udziału strony w postępowaniu administracyjnym. A jest to możliwe tylko wtedy, gdy załatwienie sprawy nie cierpi zwłoki m.in, ze względu na niebezpieczeństwo dla życia lub zdrowia ludzi. W tym przypadku takie ewentualne zagrożenie wystąpiłoby w momencie naruszenia przepisów, a późniejsze wydanie decyzji nie niweluje go w żaden sposób Tym samym pozbawienie strony udziału w postępowaniu -  a w efekcie możliwości obrony jej interesów, wyrażenia żądań i realizacji przysługujących praw procesowych - rażąco narusza jedną z zasad  postępowania administracyjnego.

Kolejnym zarzutem procesowym jest nieprzeprowadzenie postępowania wyjaśniającego. Ustaleń faktycznych dokonano bowiem wyłącznie na podstawie adnotacji służbowej, sporządzonej przez  pracownika sanepidu jeszcze przed wszczęciem postępowania administracyjnego.

Według orzecznictwa w takiej sytuacji organ jest zobowiązany  przeprowadzić czynności dowodowe, w tym przesłuchanie świadków, ewentualnie stron. Skoro bowiem z notatki wynikało, że ojciec ukaranego ma informacje istotne dla sprawy, to powinien był on zostać przesłuchany jako świadek. Niedopuszczalne jest zaś zaniechanie przeprowadzenia postępowania dowodowego i uczynienie ustaleń faktycznych wyłącznie na podstawie notatki.

K.p.a. nakłada na organ obowiązek zgromadzenia i rozpatrzenia całego materiału dowodowego. Tymczasem nie sposób uznać, że kilkuzdaniowa adnotacja służbowa utrwalająca przebieg rozmowy telefonicznej ze świadkiem zdarzenia pozwala na dokładne wyjaśnienie stanu faktycznego, bez czego niemożliwe jest prawidłowe załatwienie sprawy. A jedynym, co może ona „potwierdzać”, jest fakt przeprowadzenia rozmowy telefonicznej czy  jej treść, ale już nie rzeczywisty przebieg zdarzenia.

Wyrok sądu 

Wyrokiem z 20 kwietnia 2021 r. (sygn. akt II SA/Bd 1060/20) Wojewódzki Sąd Administracyjny w Bydgoszczy stwierdził nieważność:

• decyzji Państwowego Wojewódzkiego Inspektora Sanitarnego w Bydgoszczy utrzymującej w mocy decyzję Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rypinie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej w kwocie 5000 zł za niezastosowanie się do obowiązku poddania się kwarantannie granicznej,
• poprzedzającej ją decyzji Państwowego Powiatowego Inspektora Sanitarnego w Rypinie w przedmiocie wymierzenia kary pieniężnej.

Ponadto sąd umorzył w całości postępowanie administracyjne prowadzone w sprawie wymierzenia kary pieniężnej. Wyrok nie jest prawomocny.

V.7018.736.2020