Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Zarzuty wydają się skutkiem niewłaściwej interpretacji przepisów z 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi – wskazuje wiceminister zdrowia Janusz Cieszyński
• Rozporządzenie rządu nie naruszyło istoty wolności religii, bo wprowadzono jedynie ograniczenia w zbiorowym uczestniczeniu w obrzędach religijnych w określonych budynkach
• A wolność wyznawania religii nie może być rozumiana tak szeroko, jak zostało to ujęte w piśmie RPO - podkreśla wiceminister
• Ponadto ograniczenie to dotyczyło wszystkich zgromadzeń, a udział w obrzędach religijnych zapewniono dzięki transmisjom w radiu, telewizji czy w internecie

3 kwietnia 2020 r. Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił premierowi Mateuszowi Morawieckiemu uwagi co do rozporządzenia Rady Ministrów z 31 marca 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. RPO rozumie wprowadzanie ograniczeń swobody przemieszczania się i kontaktów społecznych. Muszą być jednak wprowadzone z poszanowaniem konstytucyjnych standardów ochrony podstawowych praw i wolności.

RPO: ustawowa podstawa ograniczeń praw i wolności

Adam Bodnar zwracał uwagę, że nawet w stanach nadzwyczajnych, o których mowa w Konstytucji, zakres ograniczeń konstytucyjnych wolności i praw musi wynikać z ustawy. Mimo  przesłanek z Konstytucji nie zdecydowano się na wprowadzenie stanu nadzwyczajnego. Uchwalono zaś ustawę z 2 marca 2020 r. Na jej podstawie – w przypadku stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemiologicznego  - Rada Ministrów może określić rozporządzeniem:

• zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego,
• rodzaj stosowanych rozwiązań.,

Tymczasem Rada Ministrów nie ma uprawnienia do wprowadzenia generalnego zakazu przemieszczania się.  Mimo to, działając poza granicami upoważnienia ustawowego, w rozporządzeniu wskazała, że poza wyjątkami, od 1 kwietnia 2020 r. do 11 kwietnia 2020 r. zakazuje się na przemieszczania się osób. Narusza to m.in. art. 92 ust. 1 Konstytucji, zgodnie z którym rozporządzenia są wydawane przez organy wskazane w Konstytucji, na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie i w celu jej wykonania. Stanowi to jednocześnie o naruszeniu art. 31 ust. 3 Konstytucji, wskazującym warunki ograniczenia w zakresie korzystania z praw i wolności, do których nieodzownie należy ustanowienie ograniczeń w drodze regulacji ustawowej.

§ 5 rozporządzenia nie został zatem wydany w celu wykonania ustawy, ta bowiem uprawnia Radę Ministrów wyłącznie do wprowadzenia ograniczeń określonego sposobu przemieszczania się. W ramach  tego upoważnienia można było wskazać jedynie sposób przemieszczania się oraz zakres jego ograniczenia. Niedopuszczalne było natomiast wprowadzenie generalnego zakazu

Wątpliwości Rzecznika budzi również przepis rozporządzenia, że od 1 kwietnia do 11 kwietnia 2020 r. przemieszczanie się osoby do ukończenia 18. roku życia jest możliwe wyłącznie pod opieką rodzica lub opiekuna. Przepis ten został umieszczony w rozdziale regulującym nakaz określonego sposobu przemieszczania się. W ocenie Rzecznika wprowadza on de facto podmiotowy zakaz przemieszczania się dla określonej grupy obywateli. Tym samym również nie znajduje upoważnienia ustawowego.

Wątpliwości może również budzić wprowadzony w § 18 ust. 1 pkt 1 rozporządzenia nakaz poruszania się pieszych w odległości nie mniejszej niż 2 m od siebie. Nie uwzględnia on możliwości przemieszczania się z osobą najbliższą, w którym to przypadku nie wydaje się to uzasadnione. Stanowienie norm prawnych, których stosowanie jest w praktyce wysoce utrudnione, należy uznać za niedopuszczalne z punktu widzenia art. 2 Konstytucji.

Rozporządzenie wprowadziło też czasowe ograniczenia w sprawowaniu kultu religijnego w miejscach publicznych. W trakcie sprawowania kultu religijnego, w tym czynności lub obrzędów religijnych, na danym terenie lub w danym obiekcie może znajdować się łącznie nie więcej niż:

• 50 osób, wliczając w to uczestników i osoby sprawujące kult religijny lub osoby zatrudnione przez zakład pogrzebowy przypadku pogrzebu – w okresie od 20 do  24 marca 2020 r. oraz od 12 kwietnia do odwołania;
• 5 uczestników, oprócz osób sprawujących kult religijny lub osób zatrudnionych przez zakład pogrzebowy w przypadku pogrzebu – od  1 kwietnia do 11 kwietnia 2020 r.

Przepisy te wkraczają w konstytucyjną sferę wolności religii (art. 53 ust. 1 Konstytucji). A wolność uzewnętrzniania religii może być ograniczona jedynie w drodze ustawy i tylko, gdy jest to konieczne do ochrony bezpieczeństwa państwa, porządku publicznego, zdrowia, moralności lub wolności i praw innych osób. Uczestniczenie w obrzędach religijnych może zostać ograniczone jedynie w ustawie. W konsekwencji żaden organ władzy wykonawczej, w tym Rada Ministrów, nie może  określać granic wolności uzewnętrzniania religii.

Wątpliwości budzi wprowadzenie limitu obecności 5 osób w pomieszczeniach sprawowania kultu religijnego w sytuacji, gdy więcej osób może przebywać np. w sklepach czy środkach transportu.

RPO wskazał, że może to powodować, że nie będzie możliwe pociągnięcie do odpowiedzialności za wykroczenie osób, które nie przestrzegają tak ustanowionych zakazów i nakazów, choć niewątpliwie powinny ją ponieść.

W przypadku rozporządzenia każdy sąd ma prawo odmówić jego zastosowania, jeśli stwierdzi, że wydano je z przekroczeniem granic upoważnienia ustawowego bądź pozostaje ono w hierarchicznej niezgodności z aktami wyższego rzędu. Sędziowie podlegają bowiem tylko Konstytucji i ustawom - nie aktom wykonawczym wydanym z naruszeniem ustawy lub Konstytucji.

Ponadto nie można wykluczyć, że osoby, które poniosą szkodę w wyniku zastosowania opisanych przepisów rozporządzeń, zechcą skorzystać z prawa określonego w art. 77 ust. 1 Konstytucji. Stanowi on, że każdy ma prawo do wynagrodzenia szkody, jaka została mu wyrządzona przez niezgodne z prawem działanie organu władzy publicznej.

Odpowiedź MZ

Jak odpisał wiceminister Janusz Cieszyński, rozporządzenie, o którym mowa w piśmie, zostało zastąpione kolejno rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 10 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii, rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii i obecnie obowiązującym rozporządzeniem Rady Ministrów z dnia 2 maja 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii. Decyzje o wydaniu nowych rozporządzeń, a nie nowelizacji, podejmowano w celu zapewnienia czytelności regulacji.

Zgodnie z art. 46a ustawy z dnia 5 grudnia 2008 r. o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi (Dz. U. z 2019 r. poz. 1239, z późn. zm.) w przypadku wystąpienia stanu epidemii lub stanu zagrożenia epidemicznego o charakterze i w rozmiarach przekraczających możliwości działania właściwych  organów administracji rządowej i organów jednostek samorządu terytorialnego, Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia, na podstawie danych przekazanych przez ministra właściwego do spraw zdrowia, ministra właściwego do spraw wewnętrznych, ministra właściwego do spraw administracji publicznej, Głównego Inspektora Sanitarnego oraz wojewodów: 1) zagrożony obszar wraz ze wskazaniem rodzaju strefy, na którym wystąpił stan epidemii lub stan zagrożenia epidemicznego, 2) rodzaj stosowanych rozwiązań - w zakresie określonym w art. 46b ww. ustawy.

Wskazane w wystąpieniu Pana Rzecznika wykroczenie poza upoważnienie ustawowe zawarte w art. 46a w zakresie zakazu przemieszczania się wydaje się być skutkiem niewłaściwej interpretacji przepisów ww. ustawy. W piśmie odnosi się Pan Rzecznik bowiem do przepisów dotyczących art. 46 ust. 4 pkt 1 i art. 46b pkt 12 ww. ustawy dotyczących określenia sposobu przemieszczania się, natomiast zakaz ten jest oparty na podstawie art. 46b pkt 10.

Zakaz przemieszczania należy bowiem odczytywać jako nakaz przebywania w określonym miejscu czy obszarze, z którym wiąże się bezpośrednio życie codzienne danej osoby. Wydaje się, że ocenie w tym zakresie nie powinna polegać prawidłowość zredagowania przepisu w ramach wykonania upoważnienia ustawowego, ale ocena czy treść normy prawnej wynikającej z tak zredagowanego przepisu mieści się w tym upoważnieniu.

Odnosząc się do kwestii sposobu przemieszczania się osób poniżej 18. roku życia przez wskazanie, że osoba taka może się przemieszczać wyłącznie w towarzystwie osoby dorosłej pragnę zaznaczyć, że takie działanie związane było z zapobieganiem gromadzenia się osób poniżej 18. roku życia.

Oczywistym przy tym jest, że przepisy rozporządzenia należało interpretować w oparciu o obowiązujące regulacje dotyczące np. osób zawierających związek małżeński, które traktuje się jako pełnoletnie. W takich przypadkach zakaz nie miał zastosowania. W § 17 ust. 2 rozporządzenia Rady Ministrów z dnia 19 kwietnia 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpieniem stanu epidemii problem ten został rozwiązany.

Jednocześnie pragnę zaznaczyć, że praktyka stosowania przepisu dotyczącego sposobu przemieszczania się z zachowaniem określonej odległości pomiędzy osobami wykazała, że był on właściwie zrozumiany i realizowany przez adresatów. Trudno zatem podzielić pogląd o zastosowaniu normy, której realizacja byłaby wysoce utrudniona. Wydaje się, że stanowisko w tym zakresie oparte zostało wyłącznie na przypuszczeniach bez uprzedniej analizy stanu faktycznego.

Pragnę zauważyć, że wolność wyznawania religii nie może być rozumiana tak szeroko jak zostało to ujęte w piśmie Pana Rzecznika. Jest ona ograniczona przez inne zasady konstytucyjne, zasady porządku publicznego oraz także ograniczenia związane z bezpieczeństwem zdrowotnym obywateli.

Jednocześnie pragnę zaznaczyć, że w przypadku zwalczania epidemii nie została naruszona istota tej wolności, a jedynie zastosowano ograniczenia w zakresie zbiorowego uczestniczenia w obrzędach religijnych w określonych budynkach. Istotnym jest, że ograniczenie to nie dotyczyło wyłącznie wyznawania każdej religii, a wszystkich zgromadzeń. Co więcej, w praktyce w uzgodnieniu z nadawcami publicznymi (oraz z udziałem nadawców prywatnych, czy inicjatyw indywidualnych), przyjęte zostały inne sposoby na zapewnienie udziału w obrzędach religijnych, takie jak transmisje publiczne uroczystości w radiu, telewizji czy z wykorzystaniem internetu.

Odnosząc się zaś do kwestii odpowiedzialności za wykroczenie oraz odpowiedzialności odszkodowawczej Skarbu Państwa, pragnę wskazać, że o każdym konkretnym przypadku ewentualnej odpowiedzialności będzie decydował sąd powszechny zgodnie z obowiązującym prawem.

Oczywistym jest, że mogą pojawić się roszczenia osób, które uważają, że w wyniku zastosowania przepisów poniosły szkodę. Należy jednak podkreślić, że takich roszczeń nigdy nie można wykluczyć i mogą dotyczyć każdego aktu prawnego. Podkreślenia wymaga fakt, że dochodzenie tego typu roszczeń wymaga przeprowadzenia postępowania określonego w przepisach prawa cywilnego i wykazania przesłanek odpowiedzialności tam wskazanych, a ewentualnej oceny w tym zakresie dokona sąd powszechny.

W obowiązującym porządku prawnym obowiązuje zasada domniemania zgodności przepisów ustaw z Konstytucją Rzeczypospolitej Polskiej, co dotyczy również przepisów upoważniających do wydania aktów wykonawczych.

VII.565.3.2020