Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• W Tarczy Antykryzysowej 2.0 znalazły się niekorzystne dla obywateli rozwiązania z zakresu prawa administracyjnego
• RPO zwracał na to uwagę już w trakcie prac parlamentarnych, ale skoro parlament nie zdołał tych uwag przetworzyć, kieruje je teraz w osobnym wystąpieniu do szefa MSWiA Mariusza Kamińskiego, licząc na zmianę przepisów.

Prawo administracyjne z założenia oparte jest na relacji podmiotów o nierównoważnej pozycji, czyli podmiotu władczego - jakim jest organ administracji publicznej i podmiotu zależnego - obywatela. Ów brak równowagi rekompensowany jest obywatelom gwarancjami zawartymi w Kodeksie postępowania administracyjnego, dotyczących między innymi terminów, postępowania wyjaśniającego, aktywności strony w postępowaniu oraz dedykowanych jej środków zaskarżenia.

Tarcza 2.0 wprost ogranicza lub narusza te gwarancje.

Drugą kwestią jest niedostosowanie tych rozwiązań do realiów pracy urzędów w naszym kraju, a także sytuacji obywateli w okresie epidemii i możliwości aktywnej współpracy z organami administracji publicznej.

RPO zdaje sobie sprawę, iż opracowanie specustawy musi charakteryzować pośpiech, a z tego wynikają błędy czy nieścisłości w nowych przepisach. Tym bardziej jednak uważa za pilne i konieczne zwrócenie już teraz uwagi na te obszary, które wymagają poprawy. Pozwoli to na uniknięcie wielu problemów, które – czego się obawiam – pojawią się na gruncie stosowania tych przepisów.

Pochopnie wprowadzone, wadliwe przepisy mogą w przyszłości oznaczać nie tylko komplikacje dla obywateli, ale także duże koszty dla administracji publicznej związane z ewentualnym prowadzeniem postępowań nadzwyczajnych, oraz dla Skarbu Państwa wynikłe z konieczności wypłacania odszkodowań za błędne decyzje organów władzy.

Zastrzeżenia RPO budzą w szczególności regulacje dotyczące następujących zagadnień:

1. poleceń wydawanych przez organy władzy podmiotom publicznym i prywatnym – w ujęciu systemowym;
2. poleceń wydawanych przez organy władzy podmiotom publicznym i prywatnym w zakresie gospodarowania odpadami;
3. wstrzymania i zawieszenia biegu terminów w postępowaniu administracyjnym.

Ad.1 Polecenia wydawane przez organy władzy podmiotom publicznym i prywatnym – w ujęciu systemowym

Zgodnie z nowymi przepisami polecenia wydane przez organy władzy zajmujące się przeciwdziałaniem COVID-19, podlegają natychmiastowemu wykonaniu z dniem ich doręczenia lub ogłoszenia i nie wymagają uzasadnienia.

W powołanym przepisie ustawodawca posłużył się klauzulą generalną w związku z przeciwdziałaniem COVID-19, co powoduje, że organy administracji państwowej dysponują dużą uznaniowością w zakresie wydawania poleceń, które mogą być również skierowane do podmiotów prywatnych (np. przedsiębiorców). Ustawa nie zawiera precyzyjnie określonych przesłanek warunkujących wydanie polecenia oraz wyłącza obowiązek uzasadnienia decyzji, co może prowadzić do arbitralnej ingerencji w konstytucyjne prawa obywateli, takie jak wolność, swoboda przemieszcza się czy prawo własności.

Tarcza 2.0 pozwala też wydawać organom władzy polecenia także „ustnie, w formie pisemnej adnotacji, telefonicznie, za pomocą środków komunikacji elektronicznej lub za pomocą innych środków łączności. Istotne okoliczności takiego załatwienia sprawy powinny być utrwalone w formie protokołu”. To pozwala na odstąpienie od zasady pisemnego załatwiania spraw. Tymczasem pisemna forma chroni obywatela – może on zawsze pokazać, co dokładnie zostało mu przekazane (protokół opisze tylko, jak tę informację rozumiał urzędnik).

Mając na względzie nadzwyczajną sytuację spowodowaną wystąpieniem epidemii koronawirusa, ustna lub telefoniczna forma ogłoszenia decyzji zawierającej polecenie skierowane do podmiotu prywatnego powinna być dopuszczona, ale wyłącznie w razie wystąpienia nagłych i nieprzewidzianych zdarzeń lub okoliczności, gdy wydanie polecenia ma na celu ratowanie zagrożonego zdrowia lub życia obywateli albo zabezpieczenie majątku państwowego przed ciężkimi stratami. Co się zaś tyczy uzasadnień wydawanych decyzji, winny być one sporządzane w każdym przypadku przewidzianym przepisami k.p.a. Przy założeniu, że może okazać się niezbędne niezwłoczne wydanie decyzji ze względów wskazanych powyżej, a sporządzenie uzasadnienia mogłoby opóźnić podjęcie wymaganych czynności, uzasadnienie winno być sporządzane choćby następczo (np. w razie wniesienia odwołania), by umożliwić instancyjną i sądowoadministracyjną kontrolę.

Tarcza 2.0 pozwala też na poleceń Ministrowi Zdrowia. („Minister właściwy do spraw zdrowia może, z własnej inicjatywy lub na wniosek wojewody, wydawać polecenia obowiązujące podmioty inne, niż wymienione w ust. 1, w szczególności osoby prawne i jednostki organizacyjne nieposiadające osobowości prawnej oraz przedsiębiorców”). Wcześniej takie uprawnienia miał tylko Premier. W ustawie nie ma mechanizmów służących zahamowaniu arbitralności wydawania poleceń i umożliwiających realne sprzeciwienie się tym poleceniom (a to wobec klauzuli natychmiastowej wykonalności poleceń i braku konieczności ich uzasadnienia – co wyraźnie utrudni przedstawienie argumentacji służącej zaskarżeniu polecenia).

Obecnie bowiem już 3 organy - wojewoda, Minister Zdrowia oraz Prezes Rady Ministrów - zostały wyposażone w uprawnienie do władczego, arbitralnego nakładania obowiązków na podmioty zarówno publiczne jak i prywatne, nawet w tym samym przedmiocie – przepis (w obecnym i projektowanym brzmieniu) nie precyzuje bowiem tego przedmiotu. W ten sposób w obrocie prawnym krążyć może wiele wzajemnie krzyżujących się i nakładających, a nawet wykluczających się na siebie poleceń. Będzie to sprzyjać pogłębieniu niepewności prawnej już i tak istniejącej w stanie epidemii.

Ad.2 Polecenia z zakresu gospodarowania odpadami medycznymi

Do art. 11a ustawy o Covid – 19 dodano ust. 9 w brzmieniu: Polecenie, o którym mowa w ust. 1, może także dotyczyć magazynowania odpadów medycznych przez ich wytwórcę.

Odpady medyczne dzielą się na zakaźne i zwykłe. Projektowany przepis nie precyzuje, o jakie odpady chodzi. Skoro ustawa dotyczy Covid – 19, to najprawdopodobniej ustawodawcy chodziło o odpady medyczne zakaźne. Powinno to być jednak jednoznacznie wskazane w przepisie. Magazynowanie takich odpadów wiąże się z wyższymi standardami technicznymi. Polecenie magazynowania odpadów medycznych przez wytwórcę – czyli przede wszystkim przez szpitale, może okazać się realnie niewykonalne, jeśli dotychczas jednostki te były przygotowane najwyżej na „wstępne magazynowanie” w związku ze zbieraniem odpadów na bieżąco.

Ad.3 Wstrzymanie i zawieszenie terminów w postępowaniu administracyjnym

Ustawa dodaje do art. 15zzs ustawy o Covid-19, przepisy ust. 2a, 3a oraz zmienia brzmienie ust. 4 i 9. Zmiany polegają na wprowadzeniu wyjątków od zasady „zamrożenia” terminów (wtrzymanie rozpoczęcia biegu lub zawieszenie), przyjętej przepisami art. 15zzr i 15zzs ustawy o Covid – 19.

Jakkolwiek przepis art. 15zzr tej ustawy enumeratywnie określa rodzaje terminów administracyjnych ulegających „zamrożeniu”, to przepis art. 15 zzs, stanowiący o terminach procesowych - również w sprawach administracyjnych - już tego nie czyni. Przepis ten nie precyzuje, jakie terminy procesowe nie rozpoczynają biegu lub mają być zawieszone. Wobec różnych propozycji wykładni pojęcia „termin procesowy” funkcjonujących w doktrynie, pojawia się tu wątpliwość, czy chodzi tu o wszystkie terminy – dla organów do załatwienia sprawy i dla stron postępowania do dokonania określonych czynności, czy tylko dla organów.

Do rozwiania tej wątpliwości konieczne jest sięgnięcie do wykładni systemowej. I tak, brzmienie uchwalonych ust. 2a i 3a oraz 8a sugeruje, że art. 15 zzs dotyczyć ma wszystkich terminów - gdyż wyłącza z zawieszenia te przewidziane dla organów w danych kategoriach spraw. Jednak niedoprecyzowanie tej kwestii w ust. 1 art. 15zzs wprowadza stan niepewności w kontekście gwarancji procesowych dla obywateli, co jest nie do zaakceptowania. Dla pewności prawnej obywateli ustawodawca powinien wyraźnie wskazać, czy niezależnie od działań organów, bieg terminów dla stron/uczestników postępowania jest wstrzymany lub zawieszony.

Zmianie ulega ponadto dotychczasowe brzmienie art. 15 zzs ust. 4 ustawy o Covid – 19 na następujące: W okresie, o którym mowa w ust. 1, organ, sąd lub podmiot, prowadzący odpowiednio postępowanie lub kontrolę, może wyznaczyć stronie termin do dokonania czynności lub zarządzić bieg terminu określonego ustawą z możliwością określenia go na czas dłuższy, niż przewidziany ustawą, jeżeli wymaga tego interes publiczny lub ważny interes strony albo kontrolowanego. Strona, uczestnik postępowania, kontrolowany i ich kontrahent oraz organ, do którego zwrócono się o zajęcie stanowiska w trybie art. 106 ustawy z dnia 14 czerwca 1960 r. – Kodeks postępowania administracyjnego, są obowiązani do dokonania czynności w wyznaczonym terminie, a w przypadku zarządzenia biegu terminu następują skutki, które ustawa wiąże z upływem terminu.

Bezspornie konieczne jest tutaj doprecyzowanie skutków prawnych niedopełnienia ww. czynności przez stronę. Dopełnienie żądanej przez organ czynności może być dla strony niewykonalne w czasie epidemii. Tymczasem, kodeks postępowania administracyjnego przewiduje tu środki przymusu (grzywna – art. 88 k.p.a., która w pewnych przypadkach może być nałożona także na stronę), albo pozostawienie podania bez rozpoznania (art. 64 k.p.a.) – od czego nie przysługuje żaden środek zaskarżenia. Trzeba bowiem zauważyć, że w świetle art. 15 zzs ust. 10 oraz 11 ustawy o Covid - 19 wykluczone jest tu skarżenie bezczynności organu. Taki stan rzeczy grozi rażącym naruszaniem praw stron w postępowaniu administracyjnym.

Nowelizacja obejmuje także zmianę brzmienia ust. 9 art. 15 zzs ustawy o Covid – 19. Polega ona na usunięciu zwrotu z urzędu oraz dodaniu fragmentu lub decyzję w sprawach, o których mowa w ust. 3a. W rezultacie, ust. 9 brzmi następująco: W okresie, o którym mowa w ust.1, organ lub podmiot może wydać odpowiednio decyzję w całości uwzględniającą żądanie strony lub uczestnika postępowania, zaświadczenie o braku podstaw do wniesienia sprzeciwu, wyrazić stanowisko albo wydać interpretację indywidualną lub decyzję w sprawach, o których mowa w ust. 3a.

Wykreślenie zwrotu z urzędu należy ocenić pozytywnie, gdyż wywołuje on dużo wątpliwości a co za tym idzie rozbieżności w wykładni dokonywanej przez organy administracji publicznej, jeśli chodzi o ustalenie, kiedy mamy do czynienia z działaniem z urzędu (czy odnosi się to do sposobu wszczęcia postępowania, czy działania organu w ramach postępowania już uruchomionego).

W dalszym ciągu pozostaje jednak problem z ustaleniem rozumienia „żądania strony”, co już ma i będzie miało negatywne przełożenie na praktykę orzekania przez organy. Konieczne jest sprecyzowanie, czy chodzi tu o kierunek działania organu w zakresie załatwienia sprawy – czyli wydania decyzji w przedmiocie objętym podaniem strony, czy o konkretnie wyrażoną wolę strony co do sposobu załatwienia sprawy - czyli wydania decyzji o treści wskazanej przez stronę. Posługując się przykładem - w pierwszym przypadku uwzględnienie żądania strony wnioskującej o świadczenie pieniężne (np. z zakresu pomocy społecznej) będzie polegało na wydaniu decyzji o udzieleniu świadczenia pieniężnego w wysokości ustalonej przez organ, a w drugim - na udzieleniu świadczenia pieniężnego w wysokości oczekiwanej przez stronę. W zależności od wykładni zwrotu w całości uwzględniająca żądanie strony będziemy mieć do czynienia z różną, diametralnie rozbieżną praktyką organów administracji w podobnych stanach faktycznych, co będzie prowadzić do naruszenia zasady równości.

Poza tym przepis nie wskazuje, czy uwzględnienie żądania dotyczy wszystkich stron, czy tylko adresata decyzji. Nie określono, czy odnosi się do spraw prowadzonych z udziałem jednej strony czy z udziałem wielu stron. To samo dotyczy uczestników. Postępowaniu administracyjnemu nie jest znana konstrukcja uwzględniania stanowiska tylko jednej strony. W sprawach, w których uczestniczy wiele stron/uczestników mających sprzeczne interesy, uwzględnienie żądania tylko jednej strony także stanowić będzie rażące naruszenie zasady równego traktowania w postępowaniu administracyjnym. Przepis ten wymaga więc pilnej poprawy. Rekomenduję dodanie do jego treści: (…) przy braku sprzeciwu pozostałych stron lub uczestników postępowania.

V.7018.261.2020