Biuletyn Informacji Publicznej RPO

20 listopada 2025 r. w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich odbyła się konferencja "Pod nadzorem/bez nadzoru. Kontrola operacyjna w państwie prawa". Jej uczestnicy debatowali na temat mechanizmów efektywnej kontroli działań służb i Policji oraz zastanawiali się nad możliwością wykonania wyroku ETPC w sprawie Pietrzak i Bychawska Siniarska p. Polsce.

W wydarzeniu wzięli udział eksperci reprezentujący różne środowiska i którzy z różnej perspektywy „spotykają się” z czynnościami operacyjnymi w pracy zawodowej - praktycy, przedstawiciele zawodów prawniczych, legislatorów, a także organów kontroli. Przedstawili oni wieloaspektowe spojrzenie na temat zagadnień poruszanych w trakcie wydarzenia.

Wystąpienie zastępcy Rzecznika Praw Obywatelskich Stanisława Trociuka

Wystąpienie wprowadzające do dyskusji wygłosił zastępca RPO Stanisław Trociuk. Podkreślił, że Rzecznik Praw Obywatelskich od wielu lat zajmuje się zagadnieniem niejawnej ingerencji organów władzy publicznej w prawa i wolności jednostki, takie jak prawo do prywatności, ochrona życia rodzinnego, wolność komunikowania się czy nienaruszalność mieszkania.

Było ono przedmiotem zarówno licznych wystąpień wskazujących na potrzebę zmiany obowiązującego w tym zakresie stanu prawnego, jak również wniosków do Trybunału Konstytucyjnego, które były kierowane w przeszłości. Niestety, nawet jeśli te wnioski były przez Trybunał uwzględniane, to orzeczenia nie doprowadziły do zgodności obowiązującego prawodawstwa ze standardem konstytucyjnym – zauważył ZRPO. Jako przykład wskazał na wyrok z 12 grudnia 2005 roku oraz wyrok w sprawie czterech łącznie wniosków – wniosku RPO i trzech wniosków Prokuratora Generalnego z 30 lipca 2014 roku.

Stanisław Trociuk nawiązał do 2016 roku, kiedy dochodziło do istotnej zmiany przepisów prawa w zakresie kontroli operacyjnej. Rzecznik złożył wtedy trzy wnioski do TK, dotyczące zarówno kontroli operacyjnej prowadzonej w trybie procesowym, jak również kontroli operacyjnej prowadzonej w trybie pozaprocesowym oraz ustawy o działaniach antyterrorystycznych.

Niestety nie doszło wtedy do merytorycznego rozpoznania tych wniosków, ponieważ ze względu na niezgodną z prawem zmianę składów orzekających Rzecznik został zmuszony do cofnięcia wniosków. - Postępowanie byłoby już ze swojej istoty dotknięte określonymi wadami prawnymi – zwrócił uwagę zastępca RPO. Dodał, że postępująca i potwierdzona w orzecznictwie Europejskiego Trybunału Praw Człowieka dysfunkcja polskiego Trybunału Konstytucyjnego uniemożliwiła kierowanie po raz kolejny wniosków do tego organu.

Wciąż istnieje konieczność pełnego wykonania wyroku TK z 30 lipca 2014 roku, jak również wyroku ETPC w sprawie Pietrzak i Bychawska-Siniarska p. Polsce. W dalszym ciągu jest również problem niewykonania postanowienia sygnalizacyjnego TK z 25 stycznia 2016 roku, które jest pokłosiem wyroku Trybunału z 12 grudnia 2005 roku.

Trybunał odniósł się wówczas do zaskarżonych przez Rzecznika przepisów dotyczących tego, że po zakończeniu kontroli operacyjnej i ustaniu zagrożenia dla postępowania nie zawiadamia się osoby, która była przedmiotem kontroli operacyjnej o tym, że takie działania były wobec niej podejmowane. W postanowieniu sygnalizacyjnym TK stwierdził, że „po odpadnięciu celu kontroli operacyjnej otwiera się dla inwigilowanego zgodnie z art. 51 ust. 3 Konstytucji możliwość wglądu w zebrane materiały, co stanowi operacjonalizację art. 51 ust. 4 Konstytucji”.

Na poziomie ustawodawstwa mamy praktycznie od 9 lat niezmieniony stan prawny. Pewne zmiany zostały wprowadzone w 2024 i 2025 roku, ale są one ograniczone, ponieważ zostały wprowadzone w aktach najniższego rzędu - w rozporządzeniach. Są to jednak zmiany, które nie usuwają głównych problemów, które wynikają zarówno z orzecznictwa polskiego Trybunału Konstytucyjnego, jak również orzecznictwa ETPC – zauważył Stanisław Trociuk.

Zasygnalizował także problem, który łączy się z zagadnieniem kontroli operacyjnej. Chodzi o pozyskiwanie danych telekomunikacyjnych przez służby. – Można z całą stanowczością powiedzieć, że obowiązujący w Polsce stan prawny nie odpowiada zarówno standardowi konstytucyjnemu, jak i standardowi wynikającemu z prawa europejskiego. Jest szereg orzeczeń Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej, które co prawda nie dotyczą Polski, ale w sposób wyraźny wskazują, że w tym zakresie stan prawny nie odpowiada tym standardom – podkreślił Zastępca RPO.

Na koniec zwrócił uwagę na zagadnienie, które często jest pomijane w dyskusji o kontroli operacyjnej. - Standard legislacyjny, który powinien obowiązywać w przypadku tworzenia przepisów dotyczących kontroli operacyjnej, powinien być zasadniczo inny, niż w przypadku uchwalania ustaw z innego zakresu prawa.

Oprócz tego, że sąd powinien zapewniać gwarancje ochrony praw jednostki, to w przypadku niejawnej ingerencji jednostka nie wie, że władza publiczna ingeruje w jej prawa i wolności (takie jak prawo do prywatności, prawo do ochrony życia rodzinnego czy wolność komunikowania się) i nie może w sposób autonomiczny korzystać ze zwykłych środków ochrony. 

- Dlatego pewien rodzaj funkcji gwarancyjnej musi pełnić w tym zakresie obowiązujące ustawodawstwo i musi ono w zakresie regulacji praw jednostki zapewniać większe standardy. Treść ustawy powinna w sposób precyzyjny wskazywać zakres i głębokość niejawnej ingerencji organów władzy publicznej. Ustawa powinna też konkretyzować przypadki, zakres i sposoby ingerencji, a także wskazywać, jakich sfer życia jednostki dotyczy ta niejawna ingerencja. Wymaga to rezygnacji przez ustawodawcę przy regulowaniu materii kontroli operacyjnej z tworzenia otwartych katalogów, unikania posługiwania się klauzulami generalnymi. W przeciwnym przypadku przepisy prawa stracą swój gwarancyjny charakter, a ostateczne kontury praw czy wolności jednostki wyznaczą służby, które będą dokonywały kontroli operacyjnej – podsumował Stanisław Trociuk, życząc uczestnikom owocnej dyskusji.

I panel

W pierwszym panelu nt. „Wykonanie wyroku ETPC Pietrzak i Bychawska Siniarska p. Polsce: oczekiwania a rzeczywistość” wzięli udział: dr Dominika Czerniak z Zespołu Prawa Karnego BRPO oraz Wojciech Klicki z Fundacji Panoptykon. Dyskusję moderowała prof. dr hab. Hanna Kuczyńska z Instytutu Nauk Prawnych Polskiej Akademii Nauk. - Straciliśmy kontrolę nad naszym życiem, bo ustawodawstwo było pisane na epokę przed Internetem – podkreślała w zagajeniu.

Dr Dominika Czerniak omówiła raport RPO nt. systemu kontroli operacyjnej w Polsce (w załączniku).  Chodzi o jej zakres, czas trwania, wyrażanie zgody przez sąd oraz wnioski i zalecenia, a także statystyki.

Podkreślała, że kontrola wobec jednej osoby może prowadzić do gromadzenia dowodów wobec innych. Zwróciła uwagę, że generalnie spada liczba kontroli, które przyniosły efekty procesowe.

Dziś w Polsce wobec aż 42 proc. przestępstw można prowadzić kontrolę operacyjną, w tym także tych o mniejszym ciężarze gatunkowym. Może też ona dotyczyć m.in. adwokatów czy dziennikarzy – co jest niegodne  z orzecznictwem ETPC.

Prelegentka omówiła także problemy wynikające z tzw. podsłuchów  pięciodniowych. Wskazała na brak badania przez sąd niszczenia materiałów nieprzydatnych dla sprawy. Podkreślała również zatarcie różnicy między tym, co może być dowodem dla sądu a tzw. dowodami swobodnymi.

- Problem jest systemowy i wymaga realnej zmiany, a nie tylko kosmetycznych korekt. Potrzebna jest całościowa przebudowa systemu kontroli operacyjnej i wykorzystania tak zdobytych dowodów w procesie  karnym – podsumowała dr Dominika Czerniak.

Wojciech Klicki z fundacji Panoptykon w swoim wystąpieniu opowiedział o tym, jak wygląda rzeczywistość prawna po wyroku w sprawie Pietrzak i Bychawska Siniarska p. Polsce, a jakie są oczekiwania społeczne w tym zakresie.

Pierwsza i w zasadzie jedyna konkretna zmiana wprowadzona po wyroku to wprowadzenie do formularzy wniosku o kontrolę operacyjną konieczności sporządzenia uzasadnienia oraz wskazania urządzeń wykorzystywanych do kontroli oraz typów materiałów, jakie mają być uzyskane.

Inne zmiany są w toku – Wojciech Klicki wspominał m.in. o nowelizacji ustaw kompetencyjnych służb, w których ma pojawić się uprawnienie sądu okręgowego, który wydał postanowienie o zarządzeniu lub przedłużeniu kontroli, do wydania w ramach nadzoru postanowienia o przerwaniu kontroli i zniszczeniu materiałów w każdym czasie. Ekspert odniósł się do tego pomysłu krytycznie, wskazując, że w praktyce to fikcyjne rozwiązanie problemu. Sądy już teraz bowiem nie mają organizacyjnej możliwości prawidłowej weryfikacji wniosków o zarządzenie kontroli; tym bardziej więc nie będą miały możliwości korzystać z dodatkowego uprawnienia. W tej chwili sądowa kontrola jest nieefektywna i nie działa, a ETPC szczegółowo to rozpisał – wskazał Wojciech Klicki.

Przed ETPC trwa również postępowanie w sprawie Brejza i inni p. Polsce, w której istotny jest wątek wykorzystywania kontroli operacyjnej do wywierania wpływu na przebieg wyborów. Natomiast przed Prezesem Urzedu Ochrony Danych Osobowych toczą się postępowania dot. retencji danych komunikacyjnych. 

Wojciech Klicki podkreślił, że wypracowanie kompromisu między ochroną prywatności obywateli a zapewnieniem sprawnego funkcjonowania służb – zwłaszcza w świetle narastających wyzwań w zakresie bezpieczeństwa – będzie coraz trudniejsze. Co więcej, na horyzoncie pojawiają się kolejne technologie mające istotny wpływ na prywatność obywateli, takie jak sztuczna inteligencja czy rozpoznawanie twarzy. Dlatego jest to ważna i pilna dyskusja, której nie wolno lekceważyć.

W dyskusji  mówiono m.in. o przełamywaniu przez służby  tzw. rozmów szyfrowanych oraz  przekazywaniu takich dowodów miedzy państwami UE.  

II panel

Kolejny panel dotyczył mechanizmów efektywnego nadzoru nad służbami. Uczestniczyli w nim: dyrektor Departamentu Prawa Karnego Ministerstwa Sprawiedliwości Michał Hara, dyrektor Departamentu Bezpieczeństwa w Ministerstwie Spraw Wewnętrznych i Administracji i były szef Agencji Bezpieczeństwa Wewnętrznego gen. Krzysztof Bondaryk oraz dyrektor Departamentu Porządku i Bezpieczeństwa Wewnętrznego Najwyższej Izby Kontroli Tomasz Sordyl. Panel moderowała prof. dr hab. Barbara Janusz-Pohl z Uniwersytetu Adama Mickiewicza w Poznaniu.

W kontekście standardów wyroku ETPC Michał Hara przedstawił przygotowywany w MS projekt nowelizacji ustawy o ABW i innych ustaw, dotyczący urealnienia kontroli sądu nad czynnościami operacyjnymi.

Jak mówił, przewiduje on konieczność uzasadniania zarówno samej zgody na kontrolę operacyjną, jak i jej przedłużania. Sąd byłby informowany o wynikach kontroli i mógłby w każdym momencie ją zakończyć, jeśli uznałby ją za nieprzydatną. Na taką decyzję sądu przysługiwałoby zażalenie prokuratora i organu prowadzącego kontrolę. Organ ten informowałby także sąd o zniszczeniu materiałów nieprzydanych dla sprawy. 

Michał Hara wyraził nadzieję, że projekt szybko przejdzie ścieżkę legislacyjną. Podkreślił, że ponadto trzeba systemowo rozwiązać również sprawę tzw. kontroli doraźnej, bo jest ona sprzeczna z wyrokiem ETPC. Ponadto muszą być rozważone kwestie odnoszące się do powiadamiania osoby o zakończeniu kontroli operacyjnej wobec niej oraz do tzw. metadanych. Na razie nie ma w tej  sprawie projektu, bo sprawa dotyczy wielu resortów – dodał.

Gen. bryg. Krzysztof Bondaryk z Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji przedstawił propozycje rozwiązań systemowych przygotowywanych w 2024 r. w ramach ustawy nazwanej roboczo „Kodeksem Pracy Operacyjnej”. Projekt został w czerwcu 2025 r. wycofany z prac legislacyjnych.

Generał wskazał, że mamy dzisiaj 10 służb z uprawnieniami do czynności operacyjno-rozpoznawczych, a kilka lat temu było ich 4. Jest tendencja do nadgorliwego nadawania tych uprawnień służbom – mówił Krzysztof Bondaryk.

Przedstawiając aktualny stan prawno-ustrojowy czynności operacyjno-rozpoznawczych, prelegent zwrócił uwagę na jego nadmierne rozproszenie: wprowadzanie regulacje kompetencyjnych w odrębnych aktach prawnych, zróżnicowaną interpretację zakresu tych uprawnień, a także dominującą rolę uprawnień prokuratury. Zwrócił również uwagę, że w znacznym zakresie przebieg czynności operacyjno-rozpoznawczych w Polsce regulują niejawne instrukcje. Następnie wskazał przykłady rozwiązań funkcjonujących w innych krajach. Niektóre z nich zdecydowały się na kompleksową, zjednoczoną w pojedynczym akcie prawnym regulację takich uprawnień dla wszystkich uprawnionych. 

Omawiany projekt ustawy zakładał daleko idącą reformę tego stanu rzeczy. Projekt przewidywał standaryzację zasad, metod i form pracy operacyjnej, jawność tych regulacji i skoncentrowanie ich w ustawie (w odróżnieniu do obecnie powszechnych tajnych instrukcji), jednolitą interpretację zakresu uprawnień i sądowy model kontroli. Projekt zakładał ponadto wzmocnienie nadzoru parlamentarnego, przede wszystkim poprzez uprawnienia sejmowej Komisji ds. Służb Specjalnych. Projekt zakładał ponadto ograniczenie uprawnień poszczególnych służb tak, by ich kompetencje były adekwatne do wykonywanych zadań.

Krzysztof Bondaryk odniósł się również do problematyki wykorzystywania przez służby narzędzi inwigilujących, takich jak Pegasus. Generał wskazał, że ich stosowanie w celu kontroli operacyjnej powinno zostać wykluczone, a ich ewentualne wykorzystanie powinno zostać uregulowane pod postacią odrębnej czynności operacyjno-rozpoznawczej. 

Kolejny panelista, Tomasz Sordyl, mówił o kontrolach NIK w służbach i rekomendacjach płynących z tych kontroli. Na wstępie przypomniał o zagrożeniach dla państwa i obywateli takich jak sytuacja geopolityczna, szpiegostwo i zagrożenia hybrydowe, czy przestępczość zorganizowana i zwrócił uwagę, że muszą istnieć służby, które przeciwdziałają tym zagrożeniom.

Take służby powinny mieć odpowiednie kompetencje, żeby skutecznie z tymi zagrożeniami walczyć. Między innymi możliwość prowadzenia działań operacyjno-rozpoznawczych, w tym stosowanie kontroli operacyjnej. W tym kontekście mówił o zagrożeniach z tym związanych, w tym nadużywaniem uprawnień w stosunku do obywateli, w szczególności w obszarze działań operacyjno-rozpoznawczych. Mówiąc o zapobieganiu tym zagrożeniom zwrócił uwagę na ograniczenia rozwiązań nadzorczych i kontrolnych nad służbami i problemy wynikające z tego, że przepisy dotyczące kontroli służb specjalnych interpretowane są przez same służby. Wspomniał przy tym o przypadkach odmawiania przez służby udostępniania NIK dokumentów ze względu na to, że one zawierają formy i metody pracy operacyjnej.

Następnie przedstawił konkluzję NIK oceny funkcjonowania służb specjalnych, z której wynika, że obowiązujący w Polsce system nadzoru, koordynacji oraz kontroli działalności służb specjalnych jest nieskuteczny oraz nie odpowiada standardom obowiązującym w demokratycznych państwach prawa. Nie zapewnia on efektywnego nadzoru nad realizacją zadań służb oraz nie gwarantuje, że w toku ich wykonywania będą przestrzegane obowiązujące przepisy prawa oraz respektowanie prawa i wolności obywatelskie. Stan ten jest efektem nie tylko wadliwych rozwiązań organizacyjno-prawnych, ale również rażących zaniedbań ze strony podmiotów powołanych do nadzoru nad funkcjonowaniem służb specjalnych. Prelegent wskazał też, że ani Minister Obrony Narodowej ani Minister Koordynator Służb Specjalnych takich kontroli nie przeprowadzali.

Wyjaśnił, że NIK rekomenduje ustanowienie zewnętrznego, niezależnego organu posiadającego nieograniczone przedmiotowo uprawnienia kontrolne wobec służb specjalnych oraz wszystkich pozostałych służb i formacji dysponujących uprawnieniami do prowadzenia czynności operacyjno-rozpoznawczych, a także przyznanie obywatelom prawa do informacji na temat prowadzonych wobec nich czynności operacyjno-rozpoznawczych oraz prawa do skargi na działalność służb i innych uprawnionych podmiotów w tym zakresie.

Rekomendacje dotyczą też przyjęcia przepisów regulujących tematykę nadzoru i kontroli nad służbami i określających definicje czynności operacyjno-rozpoznawczych, metod, form itp., a także wspólnych zasad i warunków ich przeprowadzania. Ponadto należy wzmocnić kontrolę sądów nad zarządzaniem i przedłużaniem kontroli operacyjnej.

W dyskusji poruszono m.in. sprawę wykorzystania AI do przeglądania przez służby telefonów czy baz danych. - Państwo polskie jest tylko w tym kontekście tylko „userem” a nie „adminem” – skomentował Krzysztof Bondaryk. Dodał, że np. Pegasus szpieguje szpiegującego, o czym nie mamy żadnej wiedzy. Jego zdaniem, powinny powstać wydziały  u w sądach do spraw inwigilacji, jak istnieją np. wydziały rodzinne.

III panel

Uczestnicy trzeciego panelu omówili zagadnienie czynności operacyjne w procesie karnym – perspektywy sądu, obrońcy i prokuratora. W dyskusji wzięli udział: prokurator Prokuratury Krajowej dr Alfred Staszak adiunkt w Katedrze Prawa Karnego i Postępowania Karnego w Instytucie Nauk Prawnych na Wydziale Prawa i Administracji Uniwersytetu Zielonogórskiego, adw. dr Dorota Czerwińska adiunkt w Katedrze Postępowania Karnego na Wydziale Prawa, Administracji i Ekonomii Uniwersytetu Wrocławskiego oraz prezes Sądu Okręgowego w Warszawie SSO Beata Najjar. Dyskusję moderowała r.pr. dr hab. Monika Całkiewicz, prof. ALK z Akademii Leona Koźmińskiego w Warszawie.

Reprezentujący Prokuraturę Krajową dr Alfred Staszak na wstępie odniósł się do wystąpień wcześniejszych prelegentów. Podkreślił między innymi, że brak efektów procesowych kontroli operacyjnej, nie musi oznaczać, że ta kontrola jest nielegalna - może być ona bowiem niemożliwa do wykorzystania w procesie karnym, ale skuteczna w zapobieganiu przestępstwom. 

We właściwej części swojego wystąpienia prokurator przedstawił problematykę stosowania kontroli operacyjnej z perspektywy prokuratorskiej. Wyjaśnił, jakie możliwości kontroli nad czynnościami operacyjnymi ma prokurator. Dodał również, jakich uprawnień nie posiada, a powinien. Alfred Staszak wyjaśnił, czy z perspektywy prokuratorskiej obecne przepisy gwarantują równowagę między skutecznością czynności operacyjnej, a osoby inwigilowanej, oraz w szerszej perspektywie – czy zachowane są proporcje między bezpieczeństwem państwa a prawami jego obywateli. 

O trudnościach dla obrońców w sprawach, w których stosowano kontrolę operacyjną, mówiła dr Dorota Czerwińska. Wskazała na kłopoty organizacyjno-techniczne dotyczące utrzymywania klauzuli tajności wniosków oraz postanowień sądu na etapie postepowania przygotowawczego, a nawet i sądowego.

Inny problem dla obrony to wręcz zalewanie sądu przez służby materiałami z kontroli operacyjnej. - Brakuje  selekcji  akt istotnych dla sprawy karnej, zdarzają się tam np. rozmowy inwigilowanego z dziewczyną, ale także i z jego obrońcą – dodała. Z kolei czasem nie jest udostępniana pełna treść wniosku o kontrolę. Postulowała m.in. wprowadzenie odpowiednich kontroli.

SSO Beata Najjar omówiła temat z perspektywy sądu. Zwróciła uwagę na kwestie liczby wniosków oraz liczby zgód i odmów na wyrażenie zgody na kontrolę operacyjną. Wskazała, że rocznie do Sądu Okręgowego w Warszawie wpływa ponad pięć tysięcy takich wniosków. Jednocześnie w ostatnich latach zaobserwowano wzrost liczby odmów sądu. W 2022 r. było 13 odmów, w 2023 było ich 5, ale już w 2024 odmów było 115.

Prelegentka wskazała, że w Sądzie Okręgowym w Warszawie rozpoznawanie wniosków jest dużym obciążeniem dla sędziów czynnościami, które mogłyby być rozdzielone na inne sądy w Polsce. Obecnie to do tego sądu wpływa większość wniosków składanych przez służby.

Mówiła o uzasadnianiu zgody sądu na prowadzenie kontroli operacyjnej. Wyjaśniła, że zgoda sądu nie podlega zaskarżeniu, dlatego nie ma obowiązku sporządzenia uzasadnienia decyzji. Jednocześnie zwróciła uwagę, że choć nie ma takiego obowiązku to część sędziów uzasadnia decyzje.

Wyjaśniła też, że rozpoznając wnioski sędziowie nie mają wiedzy jaka technika operacyjna będzie stosowana przez służby.  Sąd rozpoznając je pracuje na materiale przedstawionym razem z wnioskiem przez konkretna służbę. Sędzia nigdy nie ma pewności, że to jest wszystko co w sprawie istnieje. Sąd Nie ma możliwości, żeby sąd mógł to zweryfikować.

Podsumowanie

Za udział w konferencji podziękował wszystkim dr Piotr Zakrzewski, naczelnik w Zespole Prawa Karnego BRPO. - Mam nadzieję, że za rok spotkamy się już nie po to, by mówić jak jest źle, ale o tym, co udało się zrobić - zakończył.

Konferencja była transmitowana online, transkrybowana na żywo oraz tłumaczona na polski język migowy.