Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Zasady odpowiedzialności karnej obywateli muszą znajdować się w ustawie, a nie w ministerialnym rozporządzeniu wydanym na jej podstawie - przypomina Rzecznik Praw Obywatelskich
• Tego konstytucyjnego wymogu nie spełniają przepisy Prawa lotniczego, które pozostawiły ministrowi pełną swobodę w określaniu nakazów i zakazów w sprawie porządku na lotniskach i ochrony lotów
• Według RPO jest to niedopuszczalne w demokratycznym państwie prawa, z punktu widzenia ochrony zaufania obywatela do państwa

W związku z wątpliwościami co do zgodności tych przepisów z Konstytucją RP, Adam Bodnar zwrócił się o ich zmianę do ministra infrastruktury Andrzeja Adamczyka.

Wystąpienie jest efektem skargi obywatela, który na lotnisku w Warszawie zrobił fotografię patrolowi Straży Granicznej z psem. Funkcjonariusze zażądali od niego usunięcia zdjęcia. Pouczyli go, że fotografowanie czegokolwiek w pobliżu strefy kontroli bezpieczeństwa jest wykroczeniem.

Co mówi Prawo lotnicze

Artykuł 83a ust. 1 Prawa lotniczego z 3 lipca 2002 r. stanowi, że „wszystkie osoby znajdujące się na terenie lotniska są obowiązane do przestrzegania i stosowania się do nakazów i zakazów zawartych w przepisach porządkowych ustalonych przez zarządzającego tym lotniskiem, wydanymi na podstawie ustępu 2”. Ust. 2 wskazuje zaś, że minister właściwy ds. transportu określi w rozporządzeniu przepisy porządkowe, związane z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku. Z kolei według art. 210 ust. 1 pkt 5a Prawa lotniczego, karze grzywny podlega każdy, kto wbrew obowiązkowi określonemu w art. 83a ust. 1 nie stosuje się do nakazu lub zakazu z przepisów porządkowych.

Katalog tych nakazów i zakazów zawiera rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej z 4 września 2012 r. ws. przepisów porządkowych związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku. Wymienia ono m.in. zakaz fotografowania lub filmowania - bez odpowiedniego zezwolenia - czynności rozpoznania minersko-pirotechnicznego i akcji ratowniczych, stanowisk kontroli bezpieczeństwa pasażerów i bagażu oraz punktów kontroli paszportowej i kontroli dokumentów.

Czego wymaga Konstytucja

Z punktu widzenia ochrony zaufania obywatela do państwa konstrukcja prawna, przyznająca ministrowi pełną swobodę w określaniu nakazów i zakazów, za których złamanie grozi odpowiedzialność karna, jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa - ocenił rzecznik.

Arbitralność w formułowaniu przez ministra przepisów porządkowych prowadzi bowiem do niezgodnego z Konstytucją RP przeniesienia materii karnej, objętej wyłącznością ustawową, w całości do aktu wykonawczego. Brak określenia choćby podstawowych znamion czynu zabronionego w Prawie lotniczym i pozostawienie tego do uregulowania - w sposób całkowicie dowolny - w rozporządzeniu ministra, prowadzi do naruszenia art. 42 ust. 1 Konstytucji RP. Stanowi on: „Odpowiedzialności karnej podlega ten tylko, kto dopuścił się czynu zabronionego pod groźbą kary przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia”.

W opinii RPO art. 83a ust. 2 Prawa lotniczego nie spełnia również standardów art. 92 ust 1 Konstytucji RP (o tym, że rozporządzenia są wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia z ustawy). Zakres pojęciowy sformułowania „przepisy porządkowe związane z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku” zawiera bowiem  wszelkiego rodzaju potencjalne zachowania. W konsekwencji prowadzi to do dowolności w określaniu odpowiedzialności karnej przez organ władzy wykonawczej - uznał Adam Bodnar.

Odwołał się on do orzecznictwa Trybunału Konstytucyjnego. Zgodnie z nim ustawa musi w sposób kompletny, precyzyjny i jednoznaczny definiować wszystkie znamiona czynów zagrożonych karą. W rozporządzeniu jest zaś możliwe jedynie doprecyzowanie niektórych elementów, określonych jednak w podstawowy sposób w ustawie.

Przepisy o kolejach - też do poprawki

Problem identyczny z opisanym RPO dostrzegł również w art. 65 ust. 3 ustawy o transporcie kolejowym. Przewiduje on karę grzywny za wykroczenie przeciw nakazom lub zakazom zawartym w przepisach porządkowych, obowiązujących na obszarze kolejowym oraz w pociągach - określanych w rozporządzeniu ministra. Także w tym przypadku uzasadniona jest interwencja ustawodawcza.

Dlatego Adam Bodnar zwrócił się do ministra Andrzeja Adamczyka o rozważenie zmiany odpowiednich przepisów w celu usunięcia opisanych nieprawidłowości.

VII.564.38.2017

OPIS STATYSTYCZNY (dla wyszukiwarki http://www.sprawy-generalne.brpo.gov.pl/)

VII.564.38.2017 z 4 czerwca 2018 r. – wystąpienie do Ministra Infrastruktury w sprawie wątpliwości co do zgodności z Konstytucją przepisów Prawa lotniczego.

Art. 83a ust. 1 Prawa lotniczego stanowi, że „wszystkie osoby znajdujące się na terenie lotniska są obowiązane do przestrzegania i stosowania się do nakazów i zakazów zawartych w przepisach porządkowych ustalonych przez zarządzającego tym lotniskiem, wydanymi na podstawie ust. 2”. Przepis ust. 2 art. 83a wskazuje natomiast, że „minister właściwy do spraw transportu w porozumieniu z ministrem właściwym do spraw wewnętrznych i ministrem właściwym do spraw finansów publicznych określi, w drodze rozporządzenia, podstawowe przepisy porządkowe związane z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku, obowiązujące w stosunku do wszystkich osób znajdujących się na terenie lotniska, uwzględniając warunki i wymagania funkcjonowania transportu lotniczego”.

Zgodnie z art. 210 ust. 1 pkt 5a Prawa lotniczego, „kto wbrew obowiązkowi określonemu w art. 83a ust. 1 ustawy nie stosuje się do nakazu lub zakazu zawartego w przepisach porządkowych wydanych na podstawie art. 83a ust. 2 obowiązujących na lotnisku, podlega karze grzywny”.

Rozporządzenie Ministra Transportu, Budownictwa i Gospodarki Morskiej w sprawie podstawowych przepisów porządkowych związanych z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku (dalej jako: rozporządzenie MTBiGM) w § 2 ust. 1 zawiera katalog nakazów i zakazów obowiązujących na terenie lotnisk.

Mając na względzie powyższe Rzecznik Praw Obywatelskich powziął wątpliwość, czy w art. 83a w związku z art. 210 ust. 1 pkt 5a Prawa lotniczego doszło do określenia przez ustawodawcę znamion przedmiotowych czynu zabronionego, a rozporządzenie MTBiGM zwiera jedynie ich sprecyzowanie, czy też ustawodawca scedował na MTBiGM zbyt szeroką kompetencję do określenia tych znamion.

W ocenie Rzecznika, z punktu widzenia ochrony zaufania obywatela do państwa, tego typu konstrukcja prawna przyznająca MTBiGM pełną swobodę w określaniu nakazów i zakazów, za których złamanie grozi odpowiedzialność karna, jest niedopuszczalna w demokratycznym państwie prawa. Arbitralność w formułowaniu przez MTBiGM przepisów porządkowych prowadzi bowiem do niezgodnego z Konstytucją przeniesienia materii karnej objętej wyłącznością ustawową w całości do aktu podustawowego. Brak określenia choćby podstawowych znamion czynu zabronionego w Prawie lotniczym i pozostawienie tej kwestii do uregulowania w drodze rozporządzenia MTBiGM w sposób całkowicie dowolny prowadzi w konsekwencji do naruszenia art. 42 ust. 1 Konstytucji.

Ponadto, w opinii Rzecznika, art. 83a ust. 2 Prawa lotniczego upoważniający do wydania rozporządzenia w zakresie przepisów porządkowych nie spełnia standardów zawartych w art. 92 ust 1 Konstytucji. Zakres pojęciowy sformułowania „przepisy porządkowe związane z zapewnieniem bezpieczeństwa i ochrony lotów oraz porządku na lotnisku” zawiera w sobie wszelkiego rodzaju potencjalne zachowania, co w konsekwencji prowadzi do dowolności w określaniu odpowiedzialności karnej przez organ władzy wykonawczej.

Rzecznik dostrzegł również analogiczny do opisanego w niniejszym wystąpieniu problem w art. 65 ust. 3 w związku z art. 59 ust. 8 ustawy o transporcie kolejowym. Zatem, w ocenie Rzecznika, także w tym przypadku, uzasadniona jest interwencja ustawodawcza.

Rzecznik zwrócił się do Ministra z prośbą o zajęcie stanowiska w sprawie oraz o rozważenie dokonania zmiany wskazanych przepisów prawa w celu usunięcia opisanych wyżej nieprawidłowości.