Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich chce, aby organ administracji kopiował dokumenty z akt danej sprawy na wniosek strony postępowania - w ramach swych możliwości technicznych i organizacyjnych i za zwrotem  kosztów    
• Strona musi mieć możliwość utrwalania na własne potrzeby akt sprawy, która toczy się z jej udziałem. Jeżeli ktoś nie posiada odpowiednich urządzeń albo nie potrafi się nimi posługiwać, to organ administracji powinien sporządzać takie kopie
• Chodzi o rzeczywiste zapewnienie konstytucyjnego prawa dostępu do dokumentów w postępowaniu administracyjnym - wskazuje RPO

RPO zadał pytanie prawne Naczelnemu Sądowi Administracyjnemu. Brzmi ono:  Czy w ramach udostępniania akt stronie, na podstawie art. 73 ust. 1  Kodeksu postępowania administracyjnego, mieści się sporządzenie przez organ, w sposób wynikający z posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych, na wniosek strony, kopii dokumentacji zgromadzonej w aktach sprawy.

Zastępca RPO Stanisław Trociuk uzasadnia pytanie prawne rozbieżnością  orzecznictwa sądów w odniesieniu do zakresu prawa strony do wglądu w akta sprawy i  sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów. Prawidłowe i jednolite rozumienie przepisów Kpa jest niezbędne dla budowania zaufania obywateli do władzy publicznej i ochrony praw jednostki w postępowaniu administracyjnym – napisał Trociuk.

Zgodnie z art. 73 ust. 1 Kpa strona postępowania ma prawo wglądu w akta sprawy, sporządzania z nich notatek, kopii lub odpisów - w lokalu organu administracji publicznej i w obecności jego pracownika. Art. 73 ust. 2  przyznaje stronie prawo żądania uwierzytelnienia odpisów lub kopii akt sprawy lub wydania jej z akt sprawy uwierzytelnionych odpisów, o ile jest to uzasadnione ważnym interesem strony. Na odmowę można się zażalić.

Rozbieżności w orzecznictwie

Według linii dominującej w orzecznictwie, art. 73 ust. 1 Kpa nie nakłada na organ obowiązku sporządzania kopii, bo wykonanie notatek, kopii lub odpisów należy do strony. Sporządzenie kopii na jej żądanie jest zaś możliwe jedynie w przypadku wykazania przez nią „ważnego interesu”. Stanowisko takie wyrażono w uzasadnieniu wyroku NSA z 5 lipca 2005 r. ( sygn. akt GSK 898/04). To naczelny argument za uznawaniem przez sądy administracyjne,  iż strona  nie może żądać, aby organ administracji wykonywał i dostarczał kserokopie akt - nawet odpłatnie.

Druga linia orzecznicza mniej rygorystycznie podchodzi do tekstu ustawy. Podkreśla zaś konieczność uwzględniania norm konstytucyjnych i ogólnych zasad prawa administracyjnego, w tym zasady prawa strony do czynnego udziału w postępowaniu.  W postanowieniu z 19 stycznia 2010 r. NSA (sygn. akt II OSK 2043/09)  wskazał, iż sporządzenie kopii z akt za pomocą kserokopiarki należy zaliczyć do pojęcia „udostępniania” w rozumieniu art. 73 ust. 1 Kpa. Przepis ten ma bowiem  zapewnić rzeczywiste funkcjonowanie zasady jawności postępowania wobec strony.

Z kolei w wyroku z 16 lipca 2015 r. (sygn. akt II OSK 3043/13) NSA zaakcentował obowiązek współdziałania organu przy wykonywaniu przez stronę jej uprawnień. Może to oznaczać nie tylko powinność odpłatnego wykonania kserokopii,  ale i ich doręczenie. Odmowa mogłaby nastąpić tylko, jeśli organ wykazałby utrudnienia wynikające z braku sprzętu lub dużej ilości dokumentów do kopiowania. Według NSA ta interpretacja  nie oznacza bezwzględnego związania organu żądaniem strony, lecz wprowadza ograniczenia mające wykluczyć nieuzasadnioną odmowę.

Wojewódzkie sądy administracyjne uznawały, że organ ma obowiązek wydania na żądanie strony kserokopii dokumentów, gdyż celem art. 73 Kpa jest zapewnienie zasady jawności postępowania. Zwracały uwagę na zmiany technologiczne powodujące powszechne posługiwanie się wydrukami i kserokopiami, wypierającymi ręczne kopie lub notatki.  Wskazywały, że obecnie w każdym urzędzie  są urządzenia kopiujące. Trudno jest sobie wyobrazić, by strony postępowania odręcznie przepisywały akta ,  skoro wykonanie kopii nie stanowi żadnego problemu. Nie można również oczekiwać, że strona będzie przychodzić do organu z własną kopiarką.

Według tej linii orzeczniczej, odmowa wydania kopii może być uzasadniona wyłącznie wtedy, gdy strona w sposób oczywisty i świadomy nadużywa swego prawa, np. gdy zażąda kopii wielotomowych akt administracyjnych.

Argumenty RPO za realnym dostępem do akt

W ocenie RPO wątpliwości w orzecznictwie należałoby rozstrzygnąć, opowiadając się za słusznością tej linii orzeczniczej,  zgodnie z którą dopuszczalne jest sporządzenie przez organ kserokopii dokumentów znajdujących się w aktach sprawy, w ramach posiadanych możliwości technicznych i organizacyjnych urzędu, w tym także za zwrotem przez stronę kosztów sporządzenia kopii.       

Rzecznik wskazał, iż prawo dostępu strony do akt sprawy ma swoje podstawy w przysługującym każdemu prawie dostępu do dotyczących go urzędowych dokumentów (art. 51 ust. 3 Konstytucji). W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego podkreśla się, iż dostęp do akt sprawy przez strony postępowań jest jednym ze standardów sprawiedliwego postępowania administracyjnego, które stanowią istotny element zasady państwa prawnego (art. 2 Konstytucji).

Według RPO słuszna jest zatem ta linia orzecznicza sądów, która podkreśla konieczność dążenia do rzeczywistego zapewnienia w postępowaniu administracyjnym konstytucyjnego prawa dostępu do dokumentów.

Z argumentacji odwołującej się do przepisów konstytucyjnych i ogólnych zasad postępowania administracyjnego wynika,  że strona musi mieć możliwość utrwalenia na własne potrzeby materiałów postępowania, które toczy się z jej udziałem. Jeżeli nie jest ona w stanie dokonać takiego utrwalenia za pomocą własnych urządzeń, gdyż ich nie posiada albo nie potrafi się nimi posługiwać, to organ administracji - posiadający możliwość - powinien sporządzić takie kserokopie.

„Posiadanie odpowiednich urządzeń kopiujących i umiejętność posługiwania się nimi, co chociażby w przypadku osób starszych nie może być uznawane za pewnik, nie może być bowiem barierą w korzystaniu z przyznanych stronom postępowania administracyjnego uprawnień, prowadząc do różnicowania ich sytuacji procesowej ze względu na posiadane kompetencje technologiczne” - wskazał RPO .

Jego zdaniem nie można mówić  o realnym udziale strony w postępowaniu  bez utrwalenia  dokumentów zgromadzonych w aktach sprawy. Nieuzasadniona odmowa sporządzenia kopii dokumentacji sprawy  jest nieuprawnionym formalizmem, który może prowadzić do naruszenia zasady prowadzenia postępowania w sposób budzący zaufanie jego uczestników do władzy publicznej.

IV.7006.214.2016