Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Resort klimatu i środowiska przygotował projekt, który wprowadza możliwość zaskarżania zatwierdzenia tzw. planów urządzenia lasu do sądów administracyjnych
• Rzecznik Praw Obywatelskich wyraża wątpliwości, czy projekt w obecnym stanie może w praktyce doprowadzić do rzeczywistej zmiany stanu prawnego
• Uwagi do projektu ustawy o zmianie ustawy o lasach (UD61), który ma zmierzać m.in. do wykonania wyroku Trybunału Sprawiedliwości Unii Europejskiej w sprawie C-432/21, Marcin Wiącek przekazał wraz z własnymi propozycjami zmian sekretarzowi stanu w MKIS Mikołajowi Dorożale

Dziś nie można zaskarżyć planów urządzenia lasu, w których Lasy Państwowe określają m.in. wycinkę drzew. RPO od lat wskazywał, że taką możliwość powinny mieć organizacje ekologiczne. Wprowadzenie mechanizmu sądowej kontroli planów wykonywałoby zobowiązania Polski z tzw. Konwencji z Aarhus. Polskie przepisy, wykluczające taką możliwość, naruszają prawo Unii Europejskiej – orzekł w 2023 r. Trybunał Sprawiedliwości UE.

Zaskarżalność zatwierdzenia planów urządzenia lasu

Z uzasadnienia projektu wynika intencja poddania wszystkich aktów zatwierdzenia planów urządzenia lasu kontroli sądów administracyjnych. Redakcja projektowanych przepisów może jednak wywoływać wątpliwości. Zgodnie z projektowanym art. 22b ust. 1 wskazanym w nim podmiotom „służy skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie w sprawie zatwierdzenia planu urządzenia lasu, na zasadach określonych dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi". 

Ta formuła będzie oznaczać stosowanie przepisów o skargach na inne akty lub czynności. Tym samym sąd, do którego trafi skarga, będzie zobligowany do zbadania, czy dane rozstrzygnięcie spełnia wymogi art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a., tj. czy jest rozstrzygnięciem dotyczącym indywidualnych uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa. W konsekwencji, biorąc pod uwagę aktualne orzecznictwo zapadłe na gruncie skarg na akty zatwierdzenia planów urządzenia lasu, proponowany art. 22 ust. 1 ustawy o lasach może w praktyce nie doprowadzić do rzeczywistej zmiany stanu prawnego i realizacji wyroku TSUE.

Termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego

Zgodnie z projektowanym art. 22b ust. 2 zd. pierwsze ustawy o lasach, „skargę wnosi się w terminie 30 dni od dnia udostępnienia rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia planu urządzenia lasu oraz informacji zgodnie z art. 22a ust. 9". Ta regulacja będzie przepisem szczególnym względem ogólnych norm p.p.s.a. W odniesieniu do prokuratora i RPO będzie to oznaczało wyłączenie stosowanie art. 53 § 3 p.p.s.a., przewidującego dla tych organów przedłużony, 6-miesięczny termin na wniesienie skargi na tzw. inne akty lub czynności. Jeżeli te organy nie będą dysponowały zapleczem instytucjonalnym, umożliwiającym im bieżące śledzenie procedur zatwierdzania planów urządzenia lasu (a w tym przedmiocie projektodawca milczy), może to oznaczać, że zarówno prokurator, jak i RPO nie będą mogli efektywnie korzystać z prawa skargi na rozstrzygnięcia.

Wobec tego - analogicznie do propozycji z opinii RPO do projektu noweli ustawy o lasach procedowanego w Senacie przed dwoma laty -  Rzecznik sugeruje zmianę projektowanego art. 22b ust. 1 i 2 ustawy o lasach na:

„1. Na rozstrzygnięcie w sprawie zatwierdzenia planu urządzenia lasu przysługuje skarga do sądu administracyjnego. Skarga powinna zawierać wskazanie naruszonych przepisów prawa materialnego lub przepisów postępowania wraz z uzasadnieniem.

2. Do skarg na rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia planu urządzenia lasu stosuje się odpowiednio przepisy dotyczące skarg na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. - Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi z tym, że: 

• skargę może wnieść także organizacja ekologiczna powołująca się na swoje cele statutowe, jeżeli prowadzi ona działalność statutową w zakresie ochrony środowiska lub ochrony przyrody przez co najmniej 12 miesięcy przed dniem udostępnienia informacji, o której mowa w art. 22a ust. 1, także w przypadku gdy nie składała opinii i stanowisk w sprawie;
• termin na wniesienie skargi biegnie od dnia udostępnienia rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia planu urządzenia lasu oraz informacji zgodnie z art. 22a ust. 9”.

Przyjęcie art. 22b ust. 1 i 2 ustawy o lasach w tym  brzmieniu wykluczy jakiekolwiek wątpliwości co do zakresu kognicji sądów administracyjnych w sprawach ze skarg na rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia planów urządzenia lasów (będą podlegały kontroli w oparciu o art. 3 § 3 p.p.s.a.). Procesowo skargi będą (zgodnie z intencją projektodawcy) rozpatrywane analogicznie, jak skargi na akty i czynności, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4 p.p.s.a. Legitymację do wniesienia skargi zachowają wszystkie podmioty legitymowane na ogólnych zasadach wynikających z art. 50 § 1 p.p.s.a. (w tym osoba mająca interes prawny w złożeniu skargi, prokurator, RPO), natomiast w ustawie o lasach znajdzie się przepis przewidujący szczególną legitymację dla organizacji ekologicznej. Zachowany zostanie zarówno zasadniczy, 30-dniowy termin na wniesienie skargi do sądu administracyjnego wynikający z art. 53 § 2 p.p.s.a., jak też 6-miesięczny termin na wniesienie skargi przez prokuratora i RPO, przy czym zgodnie z intencją projektodawcy momentem rozpoczęcia ich biegu będzie dzień udostępnienia rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia planu urządzenia lasu oraz informacji zgodnie z art. 22a ust. 9.

Dopuszczalność kwestionowania planów urządzenia lasu zatwierdzonych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej

Wprowadzenie możliwości sądowej kontroli aktów zatwierdzających plany urządzenia lasu podjętych przed dniem wejścia w życie ustawy nowelizującej mieści się w sferze swobody ustawodawcy. Szczegółowa treść projektu budzi jednak zastrzeżenia w następujących obszarach:

• posłużenie się w art. 3 ust. 5 ustawy formułą „minister [...] może [...] wstrzymać [...] lub odmówić wstrzymania wykonania planu urządzenia lasu", przy jednoczesnym nieokreśleniu jakichkolwiek przesłanek warunkujących podjęcie któregoś z tych rozstrzygnięć, uczyni iluzoryczną sądową kontrolę omawianych rozstrzygnięć (a pośrednio, kontrolę „starych" planów urządzenia lasu). W świetle proponowanego przepisu minister zostanie wyposażony nie tyle w swobodę podjęcia rozstrzygnięcia, ile będzie miał dowolność decydowania o wstrzymaniu wykonania planu urządzenia lasu. Oznaczać to będzie, że z perspektywy sądu administracyjnego rozpatrującego potencjalną skargę na to rozstrzygnięcie (przy założeniu braku uchybień proceduralnych po stronie organu, np. w zakresie zapewnienia czynnego udziału stron w postępowaniu), każde rozstrzygnięcie ministra, niezależnie od jego treści, będzie rozstrzygnięciem „zgodnym z prawem" i spowoduje oddalenie skargi. W tym kontekście pożądane jest uzupełnienie projektu o określenie przesłanek, jakimi ma się kierować minister przy podejmowaniu rozstrzygnięć, które mogłyby się stać wzorcem kontroli przez sąd administracyjny;
• uczynienie prokuratora i Rzecznika Praw Obywatelskich podmiotami uprawnionymi do wnioskowania do ministra właściwego do spraw środowiska o wstrzymanie wykonania zatwierdzonego planu urządzenia lasu w ramach 30- dniowego terminu wywoła analogiczne konsekwencje, jak te  wskazane w pkt. 2 tego pisma. Biorąc pod uwagę mandat tych organów, istnieje uzasadniona obawa, że faktycznie nie będą one w stanie skorzystać z kompetencji, w jakie planuje je wyposażyć projektodawca;
• niejasne pozostają powody, które legły u podstaw przyznania kompetencji do złożenia wniosku do ministra właściwego do spraw środowiska gminie (lege non distinguente, w razie przyjęcia proponowanego art. 3, wniosek taki będzie mogła złożyć każda gmina, niezależnie od tego, czy zatwierdzony plan urządzenia lasu jej w jakimś stopniu dotyczy). Nie kwestionując co do zasady takiego rozwiązania, RPO za wskazane uważa wyjaśnienie tej kwestii, zwłaszcza w kontekście tego, że projekt nie przewiduje możliwości zaskarżania przez gminy rozstrzygnięć ministra w przedmiocie zatwierdzenia planów urządzenia lasu wydanych po wejściu w życie ustawy;
• projektowany art. 3 ust. 8 zd. pierwsze („na rozstrzygnięcie, o którym mowa w ust. 5, służy wnioskodawcy skarga do sądu administracyjnego na zasadach określonych dla aktów, o których mowa w art. 3 § 2 pkt 4" p.p.s.a.) może się stać źródłem podobnych, jak  w pkt. 1 tego pisma. Dodatkowo przepis ten wyłączy stosowanie ogólnego art. 50 § 1 p.p.s.a., co oznacza, że: 

1. skargi nie będą mogli wnieść ani prokurator, ani Rzecznik Praw Obywatelskich, o ile kwestionowane rozstrzygnięcie nie zapadło z ich wniosku, co wydaje się wykluczone;
2. nie będą w ogóle podlegały sądowoadministracyjnej kontroli rozstrzygnięcia ministra podjęte z urzędu, które przewiduje art. 3 ust. 5 in princ. projektu (brak „wnioskodawcy", który jest jedynym legitymowanym do wniesienia skargi).

• brakuje jednoznacznego określenia początku biegu terminu na wniesienie skargi do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie ministra. Projektowany art. 3 ust. 8 zd. drugie ustawy zakłada odesłanie do odpowiedniego stosowania art. 22b ust. 2 ustawy o lasach, w którym wskazano, że termin na wniesienie skargi biegnie „od dnia udostępnienia rozstrzygnięcia w sprawie zatwierdzenia planu urządzenia lasu oraz informacji zgodnie z art. 22a ust. 9". Projektodawca nie przewidział jednak w odniesieniu do rozstrzygnięć ministra w przedmiocie wstrzymania wykonania zatwierdzonego planu urządzenia lasu obowiązku „udostępnienia", czy to wprost, czy to poprzez odpowiednie stosowanie do nich art. 22a ust. 9 ustawy o lasach;
• przewidywana dla ministra właściwego do spraw środowiska kompetencja do wstrzymania z urzędu wykonania zatwierdzonego planu urządzenia lasu może być odczytywana literalnie jako nieograniczająca się wyłącznie do „starych" planów urządzenia lasu. Projektowany przepis nie odwołuje się bowiem wprost do planów urządzenia lasu zatwierdzonych przed wejściem ustawy w życie. O ile tak szerokie uprawnienie ministra jest zgodne z intencjami projektodawcy, o tyle wskazane wydaje się umieszczenie tej regulacji bezpośrednio w przepisach ustawy o lasach (a w epizodycznych przepisach nowelizacji pozostawienie wyłącznie regulacji odnoszących się do rozstrzygania na wniosek wobec „starych" planów urządzenia lasu), a także dokonanie jej oceny w kontekście skutków prawomocnego oddalenia skargi na zatwierdzenie planu urządzenia lasu, dokonane po wejściu ustawy w życie.

Pozostałe uwagi

Projektodawca przyjął, że rozstrzygnięcia w przedmiocie zatwierdzenia planów urządzenia lasu należą do kategorii aktów podlegających wykonaniu w ujęciu art. 61 p.p.s.a. Pojęcie to pozostaje w doktrynie i judykaturze przedmiotem dyskusji. Zasadne wydaje się rozważenie szczególnej regulacji na gruncie ustawy o lasach, jednoznacznie rozstrzygającej o możliwości wstrzymania wykonania omawianych rozstrzygnięć (vide art. 86f ustawy z dnia z dnia 3 października 2008 r. o udostępnianiu informacji o środowisku i jego ochronie, udziale społeczeństwa w ochronie środowiska oraz o ocenach oddziaływania na środowisko, t.j. Dz.U. 2024 r. poz. 1112, wprowadzony do tej ustawy w reakcji na poglądy judykatury odnośnie do możliwości wstrzymania wykonania decyzji o środowiskowych uwarunkowaniach).

Kształt projektowanych regulacji może wzbudzić wątpliwości odnośnie do możliwości wniesienia skargi na rozstrzygnięcie ministra właściwego do spraw środowiska, odmawiającego zatwierdzenia planu urządzenia lasu. Jeżeli chodzi o rozstrzygnięcia podejmowane przez ten organ projektodawca wyraźnie rozgranicza rozstrzygnięcia „zatwierdzające" i „odmawiające zatwierdzenia" planu urządzenia lasu, wobec czego projektowany art. 22b ust. 1 ustawy o lasach ("... służy skarga do sądu administracyjnego na rozstrzygnięcie w sprawie zatwierdzenia...") może zostać literalnie odczytany jako umożliwiający zaskarżenie do sądu administracyjnego wyłącznie "pozytywnych" rozstrzygnięć ministra.

V.022.21.2024