Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rząd chce wyższych grzywien za wykroczenia - nawet do 30 tys. zł. Tyle miałoby grozić np. demonstrantom wchodzącym na jezdnię
• Może to się stać narzędziem walki z przejawami aktywizmu społecznego i protestami – ostrzega RPO
• Podwyższona ma też być wysokość mandatów. Nawet 8 tys. zł musiałby np. zapłacić kierowca za niewskazanie, komu powierzył auto   
• Za wykroczenia drogowe można byłoby orzekać grzywny w wysokości nawet piętnastokrotności średniego miesięcznego dochodu
• Tymczasem to nie nadmierna surowość, lecz nieuchronność kary wywiera efekt odstraszający

Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawił marszałek Sejmu Elżbiecie Witek opinię nt. rządowego projektu ustawy o zmianie ustawy Prawo o ruchu drogowym oraz niektórych innych ustaw (druk sejmowy 1504). Budzi on liczne zastrzeżenia z perspektywy ochrony praw i wolności obywatelskich.

Dlatego RPO zgłasza do niego wiele krytycznych uwag. Już sam jego tytuł ma na celu zakamuflowanie poważnych zmian w prawie wykroczeń, zwłaszcza zmianę ustawowej definicji wykroczenia oraz bardzo drastyczne podniesienie sankcji za nie.

Proponowana nowelizacja art. 1 § 1 Kodeksu wykroczeń

Obecnie przepis ten brzmi: „Odpowiedzialności za wykroczenie podlega ten tylko, kto popełnia czyn społecznie szkodliwy, zabroniony przez ustawę obowiązującą w czasie jego popełnienia pod groźbą kary aresztu, ograniczenia wolności, grzywny do 5000 zł lub nagany”. Zmiana ma polegać na dopisaniu słów „chyba że niniejsza ustawa stanowi inaczej”.

Oznacza to zatem wprowadzenie otwartej definicji wykroczenia. To zaś umożliwi przypisywanie odpowiedzialności za wykroczenie osobie, która popełniła czyn nie będący społecznie szkodliwym lub zagrożony będzie rodzajowo inną karą niż wskazane w art. 1 § 1 k.w.

Dodanie tych słów to zaprzeczenie podstawowych zasad gwarancyjnych, które nauka prawa karnego wypracowała przez ostatnie dwa stulecia. Zmiana ta jest całkowicie nieuzasadniona.

Warunki i granice przypisania odpowiedzialności wykroczeniowej muszą być precyzyjnie zdefiniowane w ustawie. Jednostka musi mieć możliwość przewidzenia, czy jej zachowanie wyczerpie znamiona wykroczenia, a jeśli tak, jaka będzie groziła za to sankcja. Propozycja prowadzi zaś w odwrotnym kierunku. Otwiera drogę do wprowadzenia w przyszłości nowych typów wykroczeń, których popełnienie nie będzie warunkowane społeczną szkodliwością działania sprawcy lub za które grozić będzie kara dotąd nieznana ustawie. Umożliwiłoby to karanie za zachowania, które dotychczas nie mogły być w ogóle kwalifikowane jako czyn zabroniony.

Należy to ocenić jednoznacznie negatywnie. Uzasadnienie projektu - całkowicie pomijające tę zmianę - dowodzi niezrozumienia materii ustawowej, której dotyczy projekt, w tym zasad gwarancyjnych. Oczywista sprzeczność projektowanego art. 1 § 1 k.w. z pakietem gwarancyjnym prawa karnego, wywodzonym z art. 2 Konstytucji oraz z art. 42 ust. 1 Konstytucji nakazuje postawić postulat usunięcia tej zmiany.

Zmiany w Kodeksie postępowania w sprawach o wykroczenia

Pozostałe zmiany proponowane w Kodeksie wykroczeń należy oceniać łącznie z projektowaną nowelizacją Kodeksu postępowania w sprawach o wykroczenia. Przewiduje się, że maksymalna wysokość grzywny grożąca za wykroczenia z Rozdziału XI k.w. (Wykroczenia przeciwko bezpieczeństwu i porządkowi w komunikacji) ma wynosić 30 tys. zł. Jest to sześciokrotność podstawowego maksymalnego wymiaru grzywny wynikającego z art. 24 § 1 k.w.

Minimalna grzywna nominalnie ma pozostać na poziomie 20 zł. Przewiduje się jednak modyfikację wielu indywidualnych wykroczeń z Rozdziału XI. Wprowadza się minimalny wymiar grzywny na poziomie 1500, 2500, czy nawet 3000  zł.

Proponowane zmiany w części szczególnej k.w. sprowadzają się do dalszego zaostrzania odpowiedzialności za poszczególne wykroczenia. W przypadku niektórych wykroczeń dolna granica grzywny zwiększyłaby się 100-krotnie, a górna granica - 10-krotnie. Wprowadzano by też liczne nowe typy kwalifikowane, zagrożone wyższymi sankcjami niż typy podstawowe.

Zaostrzenie grzywien za wykroczenia drogowe

Projekt przewiduje drastyczne zwiększenie sankcji za niektóre wykroczenia drogowe, np. przez:

• dodanie nowego art. 86b k.w. penalizującego określone naruszenia przepisów ruchu drogowego, zagrożonego karą grzywny do 1500 do 30 tys. zł, zaś w przypadku prowadzenia pojazdu niemechanicznego  – karą grzywny od 20 do 30 tys. zł lub nagany;
• w art. 87 k.w. podniesienie zagrożenia karą za czyn określony w § 1  z kary aresztu albo grzywny od 50 do 5000 zł na karę aresztu albo grzywny od 2500 do 30 tys. zł;
• w art. 90 k.w. dodanie typu kwalifikowanego wyróżnianego ze względu na uprzednią karalność, zagrożonego karą grzywny od 1500 zł do 30 tys. zł;
• w art. 92 k.w. dodanie typu kwalifikowanego wyróżnianego ze względu na uprzednią karalność, podwyższającego minimalną możliwą do orzeczenia grzywnę z 20 do 3500 zł;
• w art. 92a k.w. dodanie dwóch typów kwalifikowanych, wyróżnianych ze względu na stopień przekroczenia dopuszczalnej prędkości oraz ze względu na uprzednią karalność. Pierwszy z nich ma być zagrożony karą grzywny od 1500 do 30 tys. zł, a drugi – karą grzywny od 3000 do 30 tys. zł;
• dodanie nowego art. 92b k.w. penalizującego wyprzedzanie wbrew zakazowi, zagrożonego karą grzywny od 1000 do 30 tys. zł. Obecnie czyny ujęte w projektowanym art. 92b k.w. są zagrożone karą grzywny od 20 do 3000 zł lub nagany
• w art. 94 k.w. podniesienie zagrożenia karą za czyn określony w § 1 z kary grzywny od 20 do 5000 zł na karę aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny od 1000 do 30 tys. zł. Projekt przewiduje obligatoryjne orzeczenie zakazu prowadzenia pojazdów, które obecnie jest fakultatywne.
• dodanie nowego art. 97a k.w., penalizującego nieuprawniony wjazd na przejazd kolejowy, zagrożonego karą aresztu, ograniczenia wolności albo grzywny od 2000 do 30 tys. zł. Obecnie jest to zagrożone karą grzywny od 20 do 3000 zł lub nagany.

Projekt reguluje maksymalną wysokość grzywny w postępowaniu mandatowym. Zasadą jest, że w tym  postępowaniu grzywna może wynieść maksymalnie 500 zł, a jeśli sprawca jednym czynem popełnia dwa lub więcej wykroczeń - 1000 zł. Za wykroczenie z Rozdziału XI k.w. w postępowaniu mandatowym można będzie orzec grzywnę do wysokości 5000 i 6000 zł. Maksymalna wysokość grzywny wzrasta więc w przypadku podstawowym 10-krotnie.

Projektowany art. 96 § 1d k.p.s.w. będzie pozwalał na wymierzenie w postępowaniu mandatowym grzywny w wysokości aż 8000 zł za wykroczenie polegające na niewskazaniu, na żądanie uprawnionego organu, komu sprawca powierzył pojazd do kierowania lub używania w oznaczonym czasie. Byłaby to najwyższa regulowana w k.w. grzywna jaką można by wymierzyć w postępowaniu mandatowym - za czyn o relatywnie niewielkim ciężarze gatunkowym.

Projektodawca uzasadnia proponowane zmiany koniecznością poprawy bezpieczeństwa w ruchu drogowym. Wskazuje w uzasadnieniu, jakoby sprawcy wykroczeń drogowych byli „uprzywilejowani” względem innych sprawców, a podniesienie wysokości grzywien jest niezbędne do realizacji roli prewencyjnej, ochronnej i sprawiedliwościowej prawa wykroczeń.

Trudno jednak oczekiwać, że samo zwiększenie surowości grzywien odniesie oczekiwany skutek prewencyjny. RPO wielokrotnie bowiem podkreślał, że to nie nadmierna surowość kary, lecz jej nieuchronność wywiera efekt odstraszający. Nawet najwyższa grzywna nie odstraszy potencjalnego sprawcy wykroczenia, jeśli będzie zakładał, że jej uniknie.

Skutki wyższych grzywien

Już obecne grzywny przekraczają zasadniczą granicę 5000 zł, co jest przedmiotem krytyki w doktrynie prawa. Wskazuje się, że wyższa grzywna jest karą właściwą raczej przestępstwom niż wykroczeniom.

A wysokość możliwej grzywny nie może pozostawać w oderwaniu od przeciętnych możliwości zarobkowych obywateli Polski. Zgodnie z obwieszczeniem Prezesa GUS, przeciętny miesięczny dochód rozporządzalny na osobę w 2020 r. wyniósł 1919 zł.

Projekt prowadzi zatem do stanu, w którym za wykroczenie - czyn o relatywnie niskiej wadze i społecznej szkodliwości - będzie możliwa  grzywna stanowiąca ponad 15-krotnośc średniego miesięcznego dochodu rozporządzalnego. Nawet jeśli nie zostanie wymierzona maksymalna grzywna, łatwo sobie wyobrazić sytuację, że ukarany obywatel musiałby pracować cały rok, aby móc ją spłacić - przy założeniu, że nie będzie przeznaczał żadnych środków na utrzymanie.

Zbyt wysokie grzywny i niemożność ich zapłacenia przez obwinionego będą jednak miały także bardziej praktyczny skutek. W przypadku niemożności wyegzekwowania, grzywna podlega bowiem zamianie na karę ograniczenia wolności w postaci pracy społecznie użytecznej lub karę aresztu. Zamiana na karę ograniczenia wolności jest jednak niedopuszczalna, jeśli skazany nie wyrazi na to zgody – wówczas wymierza się karę zastępczą aresztu. W przypadku orzeczenia grzywny w rozpiętości do 30 tys. zł należy oczekiwać, że w wielu przypadkach ta zastępcza kara będzie miała maksymalny dopuszczalny wymiar 30 dni.

Należy zatem oczekiwać, że liczba przypadków, w których obwiniony nie będzie w stanie zapłacić grzywny i podlegać będzie ona zamianie na karę zastępczą (w tym karę aresztu) zdecydowanie wzrośnie. A obecnie większość wykroczeń z rozdziału XI k.w. nie jest zagrożona karą aresztu. Nadmiernie wysoki pułap grzywny będzie zaś  prowadzić do wymierzania zastępczej kary aresztu także za wykroczenia, które co do zasady nie są tą karą zagrożone.

Wyższe grzywny w postępowaniu mandatowym

Za nadmiernie represyjną należy uznać nie tylko ogólną wysokość grzywny, ale także podniesiony wymiar grzywny możliwy do wymierzenia w postępowaniu mandatowym.

W nim grzywnę nakłada nie sąd, lecz Policja lub inne organy.Czyni to więc organ pozasądowy, potencjalnie reprezentowany przez funkcjonariusza bez pogłębionej wiedzy prawniczej, pozwalającej na wszechstronne rozpatrzenie wszystkich okoliczności prawnych i faktycznych czynu. Organ ten często nie ma możliwości uwzględnienia okoliczności rzutujących na wymiar grzywny, jak dochody sprawcy, jego warunki osobiste i rodzinne, stosunki majątkowe i możliwości zarobkowe.

A projekt przewiduje  wprowadzenie „taryfikatora”, który określa wysokość grzywny w postępowaniu mandatowym za poszczególne wykroczenia - bez względu na indywidualne cechy sprawcy i okoliczności czynu.

O wysokości grzywien nakładanych w drodze mandatu decydować będzie w istocie rozporządzenie Prezesa Rady Ministrów. Istnieje realne ryzyko, że pułap grzywien zostanie określony na nadmiernie wysokim poziomie.

To Prezes Rady Ministrów będzie mógł arbitralnie kreować dolegliwość sankcji za poszczególne wykroczenia. O ile rozwiązanie takie jest możliwe do zaakceptowania obecnie - gdy maksymalna grzywna w postępowaniu mandatowym wynosi 500 zł - o tyle w przypadku podniesienia tego limitu do 5000 zł, jest to nieproporcjonalne.

A w Sejmie znajduje się poselski projekt ustawy o zmianie ustawy Kodeks postępowania w sprawach o wykroczenia (druk sejmowy nr 866). Jego głównym założeniem jest wyeliminowanie możliwości odmowy przyjęcia mandatu. Choć od stycznia 2021 r. nie podejmowano działań zmierzających do jego uchwalenia, to projekt w każdej chwili może powrócić.

Ogólna ocena projektu

Samo podniesienie kar wywoła z pewnością efekt fiskalny, jednakże być może jedynie ograniczony wobec wątpliwości co do możliwości wyegzekwowania nowych wyższych grzywien.

Zwiększy się prawdopodobnie odsetek kar zamienianych na karę aresztu, co będzie się wiązać z dodatkowymi obciążeniami Skarbu Państwa.

Istnieje zagrożenie, że nowe, wysokie grzywny, w tym te nakładane w postępowaniu mandatowym, będą stosowane jako narzędzie walki z przejawami aktywizmu społecznego i protestami społecznymi.

W przypadku publicznych demonstracji polegających chociażby na wchodzeniu na jezdnię z transparentami możliwe będzie wymierzenie grzywny do 30 tys. (lub do 5000 zł w postępowaniu mandatowym).

Będzie to mogło zostać wykorzystane jako narzędzie zniechęcania do korzystania z konstytucyjnego prawa do pokojowych zgromadzeń (zwłaszcza zgromadzeń spontanicznych) i wyrażania sprzeciwu.

W tym świetle proponowane zmiany k.w. i k.p.s.w. należy ocenić negatywnie. W przypadku kontynuowania prac legislacyjnych nad projektem, powinny być one z niego wykreślone.

Oczywiście można rozważać, czy obecny maksymalny pułap grzywny przystaje do stosunków społeczno-gospodarczych. Dyskusja na ten temat toczy się w doktrynie prawa od  lat. Ewentualne zmiany powinny jednak uwzględniać aktualne możliwości dochodowe dużej części społeczeństwa i powinny dotyczyć wszystkich wykroczeń, a nie jedynie tych z rozdziału XI k.w. Powinny też zostać poprzedzone szerokimi konsultacjami ze środowiskiem naukowym i samorządami zawodów prawniczych.

II.565.1.2021