Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Poselski projekt ustawy zakłada stwierdzenie nieważności wyroków Trybunału Konstytucyjnego wydanych w nieprawidłowych składach; uznanie za niebyłe powołania Prezesa TK i Wiceprezesa TK oraz wygaszenie stosunków pracy w Kancelarii TK
• Nieprawidłowe ukształtowanie składu organu państwa nie prowadzi automatycznie do uznawania jego aktów za nieważne czy nieistniejące z mocy prawa - wskazuje RPO w opinii do tego projektu
• Przyjęcie takiego założenia mogłoby wręcz zakłócić prawidłowe funkcjonowanie państwa. Optymalne byłoby zaś umożliwienie TK w prawidłowym składzie wznawiania postępowań w sprawach rozstrzygniętych przez składy nieprawidłowe
• Większość ich wyroków była jednak merytorycznie uzasadniona, znaczna zaś część - korzystna z punktu widzenia ochrony praw i wolności człowieka
• Julia Przyłębska jest w świetle prawa Prezesem TK, choć jej umocowanie jest oparte na procedurze, która nie była prawidłowa z punktu widzenia art. 194 ust. 2 Konstytucji
• Niebezpiecznym precedensem mogłoby być unieważnienie przez aktualną parlamentarną większość polityczną części orzeczeń TK, a także złożenie Prezesa TK z urzędu przed upływem kadencji
• A reorganizacja kadrowa urzędu obsługującego TK nie może zakładać pełnej dowolności rozwiązywania stosunków pracy

RPO Marcin Wiącek przedstawił marszałkowi Sejmu Szymonowi Hołowni opinię do poselskiego projektu ustawy - Przepisy wprowadzające ustawę o Trybunale Konstytucyjnym (druk nr 254). Negatywnie ocenił rozwiązania zaproponowane w art. 7, art. 11 i art. 14 projektu, gdyż naruszają one wskazane poniżej standardy konstytucyjne. 

Uwagi wprowadzające 

Istota projektu polega na:

• stwierdzeniu nieważności wyroków TK wydanych w nieprawidłowych składach;
• uznaniu za niebyłe powołań na stanowiska Prezesa TK i Wiceprezesa TK;
• wygaszeniu stosunków pracy pracowników zreorganizowanej Kancelarii Trybunału, z wyjątkiem tych uznaniowo wskazanych przez jej Szefa.

RPO dostrzega niewątpliwą potrzebę reformy TK, który od kilku lat jest w stanie kryzysu. Wynika on głównie z wadliwości wyboru trzech sędziów TK i wątpliwości co do podstawy prawnej powołania Prezesa TK. Ponadto w ostatnich latach znacząco spadła liczba wyroków w sprawach zgodności przepisów prawa z Konstytucją. Trybunał nie pełni więc obecnie prawidłowo roli, jaka została powierzona mu przez Konstytucję RP. 

Reforma TK powinna jednak zostać przeprowadzona w sposób zgodny z Konstytucją, w szczególności respektujący zasady legalizmu (art. 7), podziału władz (art. 10), niezależności i odrębności władzy sądowniczej (art. 173), a także bezpieczeństwa prawnego i pewności prawa (art. 2).

Proponowane rozwiązania budzą wątpliwości konstytucyjne, zastrzeżenia natury legislacyjnej, a także doprowadzą do powstania niebezpiecznych precedensów, które mogą w przyszłości być instrumentalnie wykorzystywane przez parlamenty kolejnych kadencji.

Ponadto wejście w życie ustawy w tym kształcie doprowadziłoby do pogorszenia sytuacji prawnej wielu obywateli, wobec których TK wydał w składzie nienależycie obsadzonym wyroki korzystne z punktu widzenia ich wolności i praw.

Stwierdzenie nieważności wyroków TK 

Za nieważne mają być uznane wyroki TK wydane z udziałem „osoby nieuprawnionej do orzekania", które „nie wywierają skutków określonych w art. 190 ust. 1 i ust. 3 Konstytucji".

Pojęcie „osoby nieuprawnionej do orzekania" nie zostało  od strony legislacyjnej zdefiniowane we właściwy sposób. Uznaje się za nią „osobę powołaną na stanowisko sędziego Trybunału z naruszeniem ustawy z 25 czerwca 2015 r. o TK  oraz wyroków Trybunału z 3 grudnia 2015 r. (sygn. K 34/15) i z 9 grudnia 2015 r. (sygn. K 35/15) a także osobę powołaną na jej miejsce".

Po pierwsze, sędziowie TK nie są „powoływani", lecz „wybierani" przez Sejm. Po drugie, osoby, o których mowa w art. 7 ust. 1 projektu, nie zostały wybrane z naruszeniem ustawy z 25 czerwca 2015 r., gdyż to art. 137 i art. 137a tej właśnie ustawy umożliwiły wybór trzech dodatkowych osób na stanowiska sędziów TK, które już obsadzono. Rzecz w tym, że oba te przepisy zostały wyrokach TK w sprawach K 34/15 i K 35/15 uznane za częściowo niezgodne z art. 194 ust. 1 Konstytucji. Po trzecie, część z osób, o których mowa w art. 7 ust. 1 projektu, została wybrana przez Sejm 2 grudnia 2015 r. - nie mogły one więc zostać wybrane z naruszeniem wyroku K 34/15, gdyż zapadł on już po wyborze.

Prawidłowym określeniem byłoby np. wskazanie, że osobą nieuprawnioną do orzekania jest osoba wybrana z naruszeniem art. 194 ust. 1 Konstytucji na urząd sędziego TK obsadzony przez Sejm.

Art. 7 będzie dotyczył ok. 100 wyroków wydanych z udziałem Henryka Ciocha, Lecha Morawskiego, Mariusza Muszyńskiego, Justyna Piskorskiego oraz Jarosława Wyrembaka. Osoby te zostały wybrane przez Sejm VIII i IX kadencji na miejsca już obsadzone - w sposób zgodny z Konstytucją - przez sędziów Romana Hausera, Andrzeja Jakubeckiego i Krzysztofa Ślebzaka, wybranych przez Sejm VII kadencji w 2015 r. 

Wynika to z wyroków TK z: 3 grudnia 2015 r., K 34/15; 9 grudnia 2015 r., K 35/15; 11 sierpnia 2016 r., K 39/16, a także z wyroków Europejskiego Trybunału Praw Człowieka z 7 maja 2021 r., Xero Flor w Polsce Sp. z o.o. przeciwko Polsce, skarga nr 4907/18, oraz z 14 grudnia 2023 r., M.L. przeciwko Polsce, skarga nr 40119/21.

Wskazane osoby wybrano do TK z naruszeniem prawa, zwłaszcza art. 194 ust. 1 Konstytucji. Upoważnia to ustawodawcę do wprowadzenia szczególnych rozwiązań dot. naprawienia skutków wejścia do obrotu prawnego orzeczeń obarczonych wadą prawną. Nie sposób uznać, aby stała temu na przeszkodzie zasada ostateczności orzeczeń TK (art. 190 ust. 1 Konstytucji). Zasada ta nie wyklucza w absolutnie wyjątkowych okolicznościach - a takie właśnie są - wzruszenia orzeczenia TK. 

Niemniej jednak fakt udziału osób nieuprawnionych do orzekania w składzie orzekającym TK nie stanowi samoistnej podstawy do uznania z mocy samego prawa wszystkich orzeczeń, które zostały wydane w takim składzie, za nieważne czy nieistniejące. Nie jest bowiem tak, że nieprawidłowe ukształtowanie składu organu państwa prowadzi automatycznie do tego, iż akty tego organu w sensie prawnym należy uznawać za ex lege nieważne czy nieistniejące.

Przyjęcie takiego założenia mogłoby prowadzić do trudnych do przewidzenia następstw, a wręcz zakłócenia prawidłowego funkcjonowania państwa. W państwie prawa wartościami chronionymi są nie tylko zasada legalizmu, ale także zasady pewności i bezpieczeństwa prawnego. Naprawienie skutków naruszenia prawa nie może polegać na przyjęciu, że akty organu władzy publicznej, którego skład ukształtowano z naruszeniem prawa, nie istnieją. Państwo prawa wymaga stworzenia odpowiednich procedur, w ramach których taka wadliwość powinna być urzędowo stwierdzona, a także określenia skutków prawnych stwierdzenia tej wadliwości.

Państwo prawa wymaga stworzenia odpowiednich procedur, w ramach których taka wadliwość powinna być urzędowo stwierdzona, a także określenia skutków prawnych stwierdzenia tej wadliwości.

Wykluczone jest ustawowe unieważnianie czy stwierdzanie nieistnienia orzeczeń czy grupy orzeczeń sądów lub trybunałów. Odmienne założenie prowadziłoby do uznania, że aktualna w danym czasie parlamentarna większość polityczna może w pewnych warunkach - nieprzewidzianych wprost w Konstytucji - wyeliminować z obrotu prawnego orzeczenia sądów lub trybunałów, które z jakichś przyczyn zostaną przez tę większość uznane za nielegalne czy wadliwe. 

Uznanie, że większość parlamentarna dysponuje tego typu kompetencją byłoby nie do pogodzenia z zasadą podziału władzy (art. 10 Konstytucji) oraz zasadą odrębności i niezależności władzy sądowniczej od władzy ustawodawczej (art. 173 Konstytucji). Regułą powinno być to, że eliminowanie z obrotu prawnego niezgodnych z prawem orzeczeń organów władzy sądowniczej jest kompetencją organów tej właśnie władzy. Rolą ustawodawcy jest wyłącznie stworzenie ku temu odpowiednich warunków proceduralnych. Opiniowany przepis projektu ustawy jest z powyższym standardem niezgodny.

W świetle prawa publicznego czym innym jest akt (w tym wyrok) nieistniejący, a czym innym akt, który doszedł do skutku, lecz w sposób niezgodny z prawem (np. wyrok wydany w składzie nienależycie obsadzonym). Za nieistniejące mogą zostać uznane akty wydane przez podmiot oczywiście do tego niepowołany, z całkowitym pominięciem jakiejkolwiek procedury, obciążone ciężkimi, oczywistymi wadami. Bezprawność aktów nieistniejących nie musi zostać potwierdzona w żadnej procedurze, nie wywołują one bowiem żadnych skutków prawnych, a więc w istocie każdy człowiek może je zignorować. Natomiast akty wadliwe obowiązują i wywołują skutki prawne, dopóki nie zostaną formalnie uchylone w odpowiedniej procedurze, np. przez sąd wyższej instancji.

Sytuacje, w których każdy obywatel, z pominięciem jakiejkolwiek procedury, może kontestować samo istnienie aktów instytucji publicznych, odmawiając im posłuszeństwa, rodzą fundamentalne zagrożenie dla bezpieczeństwa obrotu prawnego. Odnosi się to zwłaszcza do aktów podlegających urzędowej publikacji, np. w Dzienniku Ustaw czy Monitorze Polskim, objętych tzw. domniemaniem autentyczności. Takie sytuacje powodują też negatywne następstwa dla obywateli, którzy, działając w zaufaniu do państwa, podporządkowali się aktowi nieistniejącemu, a więc w istocie dopuścili się złamania prawa. 

Analogiczny wniosek należy odnieść do orzeczeń organów władzy sądowniczej, w tym TK. Dlatego też należy wykluczyć możliwość uznania za "nieakt" (akt nieistniejący) aktu, który został wydany przez podmiot będący organem władzy publicznej, choć działający w składzie, który częściowo został ukształtowany z naruszeniem prawa.

Wyroki TK wydane z udziałem osób nieuprawnionych do orzekania są obarczone wadą prawną. W warunkach podziału władzy i niezależności władzy sądowniczej wyroki te należy uznać za wzruszalne, ale nie za nieistniejące. Nie sposób nie odnotować, że wyroki te są wydawane przez organ władzy sądowniczej, jakim jest TK, z udziałem także legalnie wybranych sędziów (zazwyczaj stanowiących większość składu orzekającego), w procedurze uregulowanej ustawą. Orzeczenia TK są publikowane w Dzienniku Ustaw lub Monitorze Polskim i  są z reguły stosowane w praktyce przez organy władzy publicznej, w tym organy administracji i sądy.

Tego typu działania organów państwa, w szczególności sądów, mogły ukształtować w obywatelach przekonanie, że orzeczenia TK wydawane w składach nienależycie obsadzonych nie były aktami nieistniejącymi, lecz wywoływały realne skutki prawne w sferze wolności i praw jednostek, a co więcej - niekiedy wręcz wymagały wykonania w celu wzmocnienia ochrony tych wolności i praw.

Racjonalny obywatel z jednej strony miał podstawy, aby zakładać, że wadliwość składów orzekających TK będzie prędzej czy później naprawiona przez ustawodawcę, natomiast - z drugiej strony - nie że będzie to polegało na urzędowym stwierdzeniu nieistnienia wszystkich wyroków wydanych w składach nienależycie obsadzonych. To uprawnione oczekiwanie ustawodawca jest zobowiązany respektować.

Należy zatem uznać, że wyroki TK wydane z udziałem osoby nieuprawnionej mają status orzeczeń TK w rozumieniu art. 190 Konstytucji i wywołały wskazane w tym przepisie skutki dla systemu prawnego, choć jednocześnie są to orzeczenia obarczone wadą prawną, która może być uzdrowiona w procedurze uregulowanej w ustawie. 

Natomiast niedopuszczalne jest przyjęcie apriorycznego założenia, że wszystkie wyroki TK wydane z udziałem osoby nieuprawnionej są pozbawione są mocy prawnej.

Konieczność stwierdzenia nieważności czy nieistnienia wyroków TK wydanych z udziałem osób nieuprawnionych nie wynika z orzeczeń ETPC. Uznawał on takie wyroki TK za wadliwe, ale nie za nieważne czy nieistniejące. Także z rezolucji Komitetu Ministrów, odpowiedzialnego za nadzór nad wykonaniem przez Polskę wyroku w sprawie Xero Flor jednoznacznie wynika daleko posunięta ostrożność w ocenie skutków orzeczeń wydanych w nieprawidłowych składach. Przejawia się to w zaleceniu, że rząd i parlament powinny „odnieść się do statusu orzeczeń wydanych już z udziałem nieprawidłowo wybranych sędziów".

Usunięcie w drodze ustawy z obrotu prawnego wyroków TK byłoby niezgodne z zasadą ostateczności orzeczeń TK (art. 190 ust. 1 Konstytucji), zasadą legalizmu (art. 7 Konstytucji), zasadą odrębności i niezależności władzy sądowniczej od władzy ustawodawczej (art. 10 i art. 173 Konstytucji) oraz z wywodzonymi z zasady państwa prawnego zasadami bezpieczeństwa obrotu prawnego, zaufania obywatela do państwa i niedziałania prawa wstecz (art. 2 Konstytucji).

Spośród około 100 wyroków TK wydanych w nieprawidłowych składach większość była merytorycznie uzasadniona, a znaczna część korzystna z punktu widzenia ochrony praw i wolności człowieka. Projektodawcy dostrzegają tę okoliczność, utrzymując w mocy orzeczenia sądowe i decyzje administracyjne wydane na podstawie stanu prawnego ukształtowanego takimi wyrokami TK. Nie niweluje to jednak wszystkich konsekwencji stwierdzenia nieważności wyroków TK, spośród których wiele wywarło korzystne dla jednostek skutki prawne poza postępowaniem administracyjnym lub sądowym.

Stwierdzenie nieważności orzeczeń TK przez parlament w drodze ustawy stanowiłoby naruszenie zasady ostateczności wyroków TK. Nie wyklucza ona natomiast procedury umożliwiającej wzruszenie orzeczenia TK przez sam Trybunał. Obecnie taka możliwość nie istnieje, co nie oznacza, że bezwzględnie zakazane jest stworzenie w ustawie procedury umożliwiającej wznowienie postępowania przed TK

W ocenie RPO wyjątkowa sytuacja, wykreowana przez Sejm w 2015 r., pozwala na stworzenie tego typu procedury. Nie może ono jednak polegać na tym, że to w istocie parlament dokonuje weryfikacji orzeczeń TK. Dzielenie w drodze ustawy wyroków TK na „orzeczenia" i „nie-orzeczenia" stanowi w istocie formę kontroli ich legalności, której parlament nie może przeprowadzać.

Uznanie, że w pewnych okolicznościach parlamentowi wolno wyodrębnić grupę rozstrzygnięć TK i uznać, że nie są one „orzeczeniami” w rozumieniu Konstytucji stworzy na przyszłość niebezpieczny precedens, który może być wykorzystany w innych okolicznościach przez aktualną  większość polityczną.

Narusza to też konstytucyjną zasadę legalizmu, bo opiera się na założeniu, jakoby parlament miał kompetencję do kontroli legalności orzeczeń TK. A nie istnieje przepis do  tego upoważniający. Kontroli takiej nie można wykluczyć, jednak nie może być ona sprawowana przez aktualną parlamentarną większość polityczną, lecz w postępowaniu przed organem władzy sądowniczej, zwłaszcza  TK działającym w prawidłowo obsadzonym składzie.

Projekt narusza zasadę odrębności władzy sądowniczej od władzy ustawodawczej i wykonawczej (art. 10 i art. 173 Konstytucji), która zakazuje wszelkich ingerencji rządu i parlamentu w sprawy należące do jurysdykcji TK. Stwierdzenie nieważności części wyroków TK jest ingerencją parlamentu w sprawy należące do istoty jurysdykcji TK.

Proponowane rozwiązanie narusza zasady pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Stwierdzając nieważność wyroków TK, nie określa jej skutków, skazując obywateli na domysły, jaka będzie ich sytuacja prawna. Wolno też zakładać, że organy administracji publicznej i sądy będą w różny sposób oceniać skutki prawne ustawy, gdyby weszła ona w życie.

Projekt nie uwzględnia okoliczności, że wyroki TK były publikowane w Dzienniku Ustaw i Monitorze Polskim, w związku z czym niektóre z nich wywołały skutki w systemie prawnym, polegające na uchyleniu przepisów prawa. Nie wiadomo, jaki miałby być skutek stwierdzenia nieważności takich wyroków, np. czy dochodziłoby do „odżycia" przepisów uznanych za niekonstytucyjne, czy to „odżycie" miałoby moc wsteczną, czy też następowałoby w dniu wejścia w życie ustawy. Taka sytuacja byłaby nie do pogodzenia z zasadą bezpieczeństwa prawnego. Wywołałaby fundamentalne spory co do treści obowiązującego prawa. 

Dodatkowe problemy prawne pojawią się, jeśli TK po powtórzeniu w prawidłowym składzie wszystkich czynności procesowych wyda ponownie taki sam wyrok lub wyrok o przeciwstawnej treści. W praktyce może prowadzić to do pojawienia się trudnych do przewidzenia kolizji między skutkami wywołanymi przez „nieważny” wyrok a skutkami nowego wyroku.

Proponowane rozwiązanie może też prowadzić do naruszenia zasady równości wobec prawa (art. 32 ust. 1 Konstytucji), zakazu retroakcji, zasady zaufania obywatela do państwa i zasady ochrony interesów w toku (art. 2 Konstytucji), pozbawiając wielu beneficjentów korzyści wynikłych z wyroków TK wydanych w nieprawidłowych składach. Wszyscy obywatele, którzy uzyskali określone uprawnienia po wyrokach TK, powinni móc w równym stopniu z nich korzystać.

Przykładowo, wskutek stwierdzenia nieważności wyroków TK jedni obywatele zostaną zmuszeni do płacenia wyższych podatków (np. SK 37/19), inni będą musieli nawet spłacać zaległości podatkowe z mocą wsteczną i z odsetkami za opóźnienie (np. SK 39/19), jeszcze inni stracą możliwość dochodzenia przysługujących im uprawnień na przyszłość (np. SK 8/14, SK 31/16, K 3/19, SK 37/19), a niektórzy zostaną zmuszeni do przerwania procesów sądowych trwających w momencie wejścia opiniowanego projektu (np. K 17/19). Większość wyroków TK z udziałem osób nieuprawnionych do orzekania to orzeczenia, które nie budzą zastrzeżeń merytorycznych. Często są korzystne z punktu widzenia ochrony wolności i praw jednostek. 

Po przykładowym wymienieniu takich wyroków RPO podkreśla, jak wielką niepewność co do sytuacji prawnej obywateli i instytucji państwowych - a wręcz chaos prawny w niektórych obszarach życia społecznego - mogłoby spowodować wejście ustawy w życie. Projektodawca zdaje się nie dostrzegać różnorodności skutków prawnych, jakie dla systemu prawa, orzecznictwa sądowego i sytuacji prawnej jednostek wywołuje wejście w życie i opublikowanie wyroku TK, a także stosowanie wyroku przez organy państwa, w tym administrację publiczną i sądy. A wyroki TK często kształtują sytuację prawną obywateli z mocy prawa, bez potrzeby wydawania orzeczeń.

RPO podziela stanowisko projektu, że wyroki TK wydane w składach nienależycie obsadzonych powinny być zweryfikowane. Weryfikacja ta jest zresztą już obecnie dokonywana w orzecznictwie sądowym. Sądy mogą uwzględnić w orzekaniu okoliczność, że wyrok TK został wydany w składzie ukształtowanym z naruszeniem Konstytucji. Jest to postać bezpośredniego stosowania Konstytucji oraz wiążącego Polskę prawa międzynarodowego. Ma to podstawę zwłaszcza po wyroku ETPC w sprawie M.L. przeciwko Polsce w odniesieniu do takich wyroków TK, których wejście w życie skutkowało ograniczeniem wolności i praw człowieka wyrażonych w EKPC.

Optymalnym rozwiązaniem, a jednocześnie dopuszczalnym konstytucyjnie, byłoby umożliwienie samemu TK - działającemu w prawidłowym składzie - wznowienia postępowania w sprawach rozstrzygniętych przez nieprawidłowe składy TK.

W związku z powyższym RPO postuluje:

• rezygnację z przepisu stwierdzającego ex lege nieważność wszystkich wyroków TK wydanych w nieprawidłowym składzie;
• ustanowienie przejściowej procedury przyznającej Trybunałowi Konstytucyjnemu kompetencję do wznowienia postępowania w sprawie zakończonej wyrokiem wydanym w nieprawidłowym składzie i tym samym do ponownego rozpoznania sprawy;
• precyzyjne uregulowanie skutków prawnych wzruszenia wyroku TK - dla systemu prawnego, dla spraw indywidualnych (nie tylko prawomocnie zakończonych, lecz również będących w toku), oraz dla jednostek, których sytuacja prawna po wyroku TK została ukształtowana z mocy prawa.

Uznanie za niebyłe powołania Prezesa i Wiceprezesa TK urzędujących w momencie wejścia w życie ustawy

Projekt przewiduje przejęcie obowiązków Prezesa TK przez sędziego TK o najdłuższym stażu w Trybunale w dniu wejścia w życie ustawy oraz przeprowadzenie powołania nowego Prezesa i Wiceprezesa TK w 6 miesięcy od wejścia w życie ustawy.

Jeśli w chwili wejścia w życie ustawy będą urzędowali prawidłowo powołani Prezes i Wiceprezes TK - to tego typu regulacja będzie stanowiła oczywiste naruszenie art. 7 i art. 194 ust. 2 Konstytucji. Doprowadzi do przerwania kadencji osób prawidłowo powołanych. Projektodawca w ogóle nie przewidział takiej sytuacji, co jest istotną wadą projektu i wymaga zmiany.

Art. 11 projektu powstał niewątpliwie z myślą o zakwestionowaniu skuteczności powołania sędzi Julii Przyłębskiej na urząd Prezesa TK. Nieaktualna zaś jest i była już w chwili wnoszenia opiniowanego projektu ustawy - sytuacja, w której „obowiązki Wiceprezesa wykonuje [...] osoba niemająca [...] statusu sędziego Trybunału" Mariusz Muszyński przestał pełnić tę funkcję 5 lipca 2023 r.

Julia Przyłębska pełni urząd Prezesa TK, choć powołanie na ten urząd zostało dokonane w sposób budzący wątpliwości konstytucyjne, o których będzie mowa niżej. W obrocie prawnym nie istnieje rozstrzygnięcie, w szczególności orzeczenie krajowego lub europejskiego sądu, które wiążąco podważałoby legalność jej powołania. Legitymacja Prezesa TK nie też jest podważana w postępowaniach sądowych. Ponadto czynności podejmowane przez Prezes TK są respektowane przez organy państwa. Wyroki TK są co do zasady stosowane przez sądy i inne instytucje publiczne. W orzecznictwie sądowym nie istnieje rozstrzygnięcie, w którym zakwestionowano by wyrok TK z tego powodu, że czynności w postępowaniu podjęła osoba niebędącą Prezesem TK.

Przyjęcie założenia, że sędzia J. Przyłębska nie zajmowała lub od pewnego czasu nie zajmuje stanowiska Prezesa TK, prowadziłoby do skutków niedających się pogodzić z zasadą pewności prawa i bezpieczeństwa prawnego (art. 2 Konstytucji). Oznaczałoby to, że wszystkie orzeczenia TK wydane w ostatnich latach (w tym w prawidłowo obsadzonych składach) - a także skutki prawne wywołane przez te orzeczenia - mogłyby być zakwestionowane. Ponadto podważone mogłyby być innego rodzaju działania podejmowane przez Prezesa TK, np. jako organu administracji publicznej, pracodawcy czy osoby reprezentującej Trybunał w stosunkach cywilnoprawnych.

Powołanie J. Przyłębskiej na urząd Prezesa TK miało miejsce z naruszeniem regulacji konstytucyjnych. W przeprowadzonej w grudniu 2016 r. procedurze nie podjęto bowiem czynności, które można by uznać za zgodne z art. 194 ust. 2 Konstytucji przedstawienie Prezydentowi RP przez Zgromadzenie Ogólne Sędziów TK kandydatów na Prezesa Trybunału.

Przepis ustawy stanowił, że przedstawienie Prezydentowi kandydatów powinno przybrać formalną postać uchwały Zgromadzenia Ogólnego Sędziów TK. Przebieg posiedzenia Zgromadzenia z 20 grudnia 2016 r. świadczy, że przeprowadzono wówczas głosowanie nad kandydatami, natomiast kandydaci ci nie zostali następnie zaakceptowani przez większość sędziów TK w drodze odrębnej uchwały Zgromadzenia Ogólnego. W istocie zatem Prezydent RP powołał Prezesa TK nie na podstawie uchwały Zgromadzenia Ogólnego, lecz na podstawie dokumentu zawierającego informację o wynikach głosowania na poszczególnych kandydatów. Procedura ta była niezgodna ze standardem z wyroku TK o sygn. akt K 44/16.

Prezesa TK powołano zatem w procedurze, która nie była poprawna z punktu widzenia art. 194 ust. 2 Konstytucji. W tym zakresie należy podzielić stanowisko projektu z 12 strony uzasadnienia. Akt powołania Prezesa TK nie może być jednak uznany za niebyły czy nieistniejący. 

Argumentacja RPO prowadzi do wniosku, że sędzia J. Przyłębska jest w świetle prawa Prezesem TK, natomiast jej umocowanie do zajmowania tego urzędu jest oparte na procedurze, która nie była prawidłowa z punktu widzenia art. 194 ust. 2 Konstytucji. Usunięcie z urzędu Prezesa TK z uwagi na błędy proceduralne popełnione w procedurze nominacyjnej nie jest wykluczone. Nie może tego jednak uczynić parlament, gdyż byłoby to naruszenie konstytucyjnych zasad legalizmu, podziału władz oraz niezależności i odrębności władzy sądowniczej. Rolą parlamentu jest natomiast stworzenie władzy sądowniczej (w szczególności Zgromadzeniu Ogólnemu Sędziów TK) odpowiednich podstaw kompetencyjnych i proceduralnych, które mogłyby być wykorzystane w celu urzędowego zweryfikowania prawidłowości procesu powołania Prezesa TK i ewentualnie podważenia aktu powołania.

Wygaszenie stosunków pracy pracowników zreorganizowanej Kancelarii Trybunału 

Projekt upoważnia pracodawcę do całkowicie uznaniowej wymiany personelu TK, bez żadnych kryteriów i gwarancji. W konsekwencji:

• Szef Kancelarii Trybunału będzie mógł w 15 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy według swobodnego uznania zdecydować o nowych warunkach pracy i płacy pracowników, bez możliwości negocjacji – niezależnie od ich rzeczywistych kwalifikacji, doświadczenia i osiągnięć;
• Szef Kancelarii Trybunału będzie mógł według swobodnego uznania zdecydować o rozwiązaniu umowy z dowolnie wybranym pracownikiem za wypowiedzeniem – niezależnie od ich rzeczywistych kwalifikacji, doświadczenia i osiągnięć;
• pracownikom, którym Szef Kancelarii nie zaproponuje nowych warunków pracy i płacy, a także pracownicy, którzy odmówili przyjęcia nowych warunków, zostaną wygaszone stosunki pracy w terminie 18 miesięcy od dnia wejścia w życie ustawy.

Stanowi to drastyczną ingerencję w stosunek pracy, po które państwo prawne powinno sięgać jedynie w ostateczności. Podobnie jak w 2016 r., tak i teraz, pracodawca, nieskrępowany jakimikolwiek przesłankami merytorycznymi, całkowicie dowolnie będzie mógł decydować o losie pracowników Kancelarii i Biura Służby Prawnej Trybunału.

Reorganizacja kadrowa urzędu państwowego nie jest wykluczona, jednak musi opierać się na założeniu, że wartość każdego pracownika powinna być oceniana indywidualnie, na podstawie precyzyjnych kryteriów, z zapewnieniem odpowiednich gwarancji odwołania do sądu. W uzasadnieniu projektu nie podjęto nawet próby wykazania, że jest konieczność wygaszenia stosunków pracy wszystkim pracownikom TK, z wyjątkiem tych uznaniowo wskazanych przez Szefa Kancelarii Trybunału.

W tym zakresie RPO postuluje:

• rezygnację z ustawowego wygaszania stosunków pracy wszystkim pracownikom nowej Kancelarii Trybunału. Szef Kancelarii może dokonać weryfikacji wartości każdego pracownika z wykorzystywaniem zwykłych narzędzi, jakie przyznaje pracodawcy Kodeks pracy;

Oraz alternatywnie:

• stworzenie gwarancji rzetelności decyzji personalnych Szefa Kancelarii, w tym określenie kryteriów proponowania nowych warunków pracy i płacy oraz decyzji o rozwiązaniu umowy o pracę za wypowiedzeniem, a także wprowadzenie wymogu uzasadnienia niezaproponowania nowych warunków pracy i płacy.

Konkluzje

Istnieje niewątpliwa potrzeba wykonania orzecznictwa sądów krajowych i europejskich trybunałów, że od 2017 r. trzy osoby z TK nie są prawidłowo wybranymi sędziami TK. Wykonanie tego w sposób zaproponowany w projekcie - polegający na stwierdzeniu nieważności z mocy prawa ok. 100 orzeczeń TK oraz uznaniu, że osoba nim kierująca nie jest Prezesem - prowadziłoby do wtórnej niekonstytucyjności, zagrażającej pewności prawa i bezpieczeństwu prawnemu obywateli. Doszłoby też do niezwykle niebezpiecznych precedensów - unieważnienia przez aktualną parlamentarną większość polityczną części orzeczeń TK, a także złożenia Prezesa TK z urzędu przed upływem kadencji. 

Byłby to sygnał dla przyszłych parlamentów, że zasady niezależności i odrębności władzy sądowniczej, a także związane z nimi zasady ostateczności i powszechnie obowiązującej mocy orzeczeń TK, mogą być w pewnych okolicznościach przełamane przez większość parlamentarną i nie stoją na przeszkodzie uchyleniu orzeczeń TK oraz pozbawieniu urzędu Prezesa tego organu.

Aby uniknąć tych niebezpieczeństw, ustawodawca powinien przyjąć rozwiązanie bardziej wyważone i stworzyć organom władzy sądowniczej - w szczególności samemu TK - warunki ustrojowe, kompetencyjne i proceduralne umożliwiające usunięcie skutków naruszeń Konstytucji. Chodzi o sposób, który - z jednej strony - przywróci praworządność TK i jego orzecznictwa oraz - z drugiej - nie sprowadzi ryzyka chaosu prawnego oraz zapewni pewność i bezpieczeństwo prawne obywatelom, respektując zasadę niezależności władzy sądowniczej. Optymalnym rozwiązaniem byłoby stworzenie procedury wznowienia postępowania przed TK, umożliwiającej mu - orzekającemu w prawidłowym składzie - ponowne rozpoznanie spraw zakończonych orzeczeniami wydanymi z udziałem osób nieuprawnionych.

Zastrzeżenia co do prawidłowości powołania Prezesa TK powinny być rozstrzygnięte we właściwym postępowaniu przed organem władzy sądowniczej, w szczególności przed samym Trybunałem (Zgromadzeniem Ogólnym Sędziów TK). Rolą ustawodawcy jest stworzenie procedury umożliwiającej dokonanie takiej weryfikacji i określenie skutków jej przeprowadzenia. Ustawodawca nie powinien natomiast podejmować  samodzielnych decyzji prowadzących w istocie do złożenia z urzędu osoby pełniącej funkcję Prezesa TK przed upływem kadencji.

Dla przywrócenia prawidłowego funkcjonowania TK być może konieczne okaże się dokonanie reorganizacji kadrowej urzędu obsługującego Trybunał. Nie może ono jednak odbywać się w sposób arbitralny, zakładający pełną dowolność w rozwiązywaniu stosunków pracy z aktualnymi pracownikami Kancelarii i Biura Służby Prawnej Trybunału. Każdy jest objęty konstytucyjną zasadą ochrony pracy oraz uprawnieniami wynikającymi z prawa dostępu do służby publicznej na równych zasadach.

Dlatego RPO negatywnie ocenia rozwiązania zaproponowane w art. 7, art. 11 i art. 14 opiniowanej ustawy. Przepisy te naruszają wskazane standardy konstytucyjne.

VII.022.1.2024