Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rada Miejska w Starachowicach uchwaliła wymóg uzyskiwania przez dysponentów grobów zgody zarządcy cmentarzy komunalnych na budowę lub przebudowę nagrobka
• Bezpodstawnie zawęża to uprawienie dysponentów do wznoszenia nagrobków, które wynika wprost z tzw. prawa do grobu - wskazuje Rzecznik Praw Obywatelskich
• Nagrobek nie może przekraczać granic powierzchni grobu, nie wolno też usypywać ziemi w postaci pagórka nad grobem - to jedyne prawne ograniczenia dysponentów
• Marcin Wiącek zaskarżył tę uchwałę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Kielcach 

Zarzuty skargi RPO

Uchwałę Rady Miejskiej w Starachowicach nr XII/10/2016 z 25 listopada 2016 r. w sprawie uchwalenia Regulaminu Cmentarzy Komunalnych RPO zaskarżył co do:

1. § 6 ust. 2 i 3 uchwały - w zakresie, w jakim stanowią o wydawaniu przez zarządcę cmentarza pozwolenia na budowę lub przebudowę nagrobka;
2. § 7 pkt 11 uchwały - w zakresie, w jakim dotyczy zakazu wykonywania prac ziemnych, kamieniarskich lub budowalnych bez uzyskania pozwolenia administratora cmentarza;
3. § 13 ust. 3 pkt 1 i 2 uchwały - w zakresie, w jakim zezwalają na wykonywanie prac kamieniarskich na cmentarzu wyłącznie za zgodą administratora cmentarza i po wniesieniu opłaty;
4. § 13 ust. 5 uchwały - w zakresie, w jakim stanowi o uprawnieniu administratora cmentarza do żądania przebudowy nagrobka na własny koszt dysponenta grobu,  gdyby powstał on bez pozwolenia zarządcy cmentarza.

Postanowieniom tym RPO zarzucił istotne naruszenie prawa, tj.:

1.  art. 40 ust. 2 pkt 4 ustawy z 8  marca 1990 r. o samorządzie gminnym w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP - poprzez ustanowienie ich z przekroczeniem upoważnienia ustawowego;
2. art. 20 ust. 1 pkt 3 ustawy z  31 stycznia 1959 r. o cmentarzach i chowaniu zmarłych w zw. z § 14 rozporządzenia Ministra Infrastruktury z 7 marca 2008 r. w sprawie wymagań, jakie muszą spełniać cmentarze, groby i inne miejsca pochówku i szczątków w zw. z art. 7, art. 94 i 163 Konstytucji RP - poprzez ich ustanowienie mimo, że kwestie związane z zagospodarowaniem powierzchni grzebalnych ustawodawca polecił uregulować właściwym ministrom w rozporządzeniu, co uczyniono w jego § 14;
3. art. 40 ust. 1 u.s.g. w zw. z art. 7 i art. 94 Konstytucji RP - poprzez  ich ustanowienie mimo braku upoważnienia szczególnego.

W efekcie doszło do naruszenia uprawień dysponentów grobów, wynikających z tzw. prawa do grobu, wskutek ich bezpodstawnego zawężenia tylko do tych, na które dysponent uzyskał pozwolenie na budowę. Tymczasem ani rozporządzenie MI, ani żaden inny akt prawa powszechnie obowiązującego nie wymagają uzyskania takiego pozwolenia ani nie limitują prawa do wznoszenia nagrobków w inny sposób niż tylko ograniczając ich rozmiar do powierzchni grobów.

RPO wnosi o stwierdzenie nieważności uchwały w zaskarżonej części.

Omówienie uzasadnienia RPO

W ocenie RPO postanowienia uchwały podjęto z istotnym naruszeniem prawa, ponieważ:

• wykraczają poza ustalenie zasad i trybu korzystania z cmentarza komunalnego jako gminnego obiektu użyteczności publicznej, do uregulowania których właściwe organy gminy (miasta) zostały upoważnione w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. (brak upoważnienia generalnego);
• dotyczą obszaru, który ustawodawca, na podstawie art. 20 ust. 1 pkt 3 u.c.ch.z., powierzył do określenia rozporządzeniem;
• w systemie prawa brakuje ustawowych upoważnień, które stanowiłyby podstawę do ustanawiania przez organy gminy obowiązku uzyskania przez dysponentów grobów pozwolenia na budowę nagrobka oraz podstawę do wydawania pozwoleń przez organy gminy, w tym do przekazania takiej kompetencji zarządcy cmentarza (brak upoważnienia szczegółowego)

- co bezpodstawnie zawęża uprawienie dysponentów grobów do wznoszenia nagrobków, wynikające wprost z tzw. prawa do grobu.

W orzecznictwie sądów administracyjnych jednolicie przyjmuje się, że użyte w art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. pojęcie "zasady i tryb korzystania" oznacza kompetencję organu gminy do formułowania w stosunku do terenów i urządzeń użyteczności publicznej norm i zasad prawidłowego postępowania, ustalania obowiązujących reguł zachowania się oraz określania ustalonego porządku zachowania się. Wymóg uzyskania pozwolenia na budowę nagrobka dalece wykracza zaś poza "reguły dotyczące zachowania się" względem obiektów i urządzeń użyteczności publicznej.

Po pierwsze: wymóg ten nie odnosi się korzystania z cmentarza jako obiektu użyteczności publicznej. Nie wyznacza on bowiem reguły zachowania się na cmentarzu (np. zakaz przebywania poza godzinami otwarcia), ale odnosi się do uprawnień wynikających z tzw. prawa do grobu, których rada miast nie może samodzielnie określać, gdyż nie pozwala jej na to art. 40 ust. 2 pkt 4 u.s.g. Wymogu pozwolenia na budowę nagrobka nie można też postrzegać jako ustalenie zasad lub trybu korzystania z urządzenia użyteczności publicznej.

Po drugie: według orzecznictwa sądów administracyjnych tzw. prawo do grobu obejmuje prawo do wybudowania (ustawienia, wzniesienia) nagrobka, do wykonywania z tym związanych robót, decydowania o jego wystroju, stałego jego odwiedzania, utrzymywania w należytym stanie, wykonywania zmian o charakterze dekoracyjnym itp. Rada nie może zatem limitować uprawienia do wybudowania nagrobka, ponieważ jest ono związane z tzw. prawem do grobu.

Po trzecie, prawo do grobu jest dobrem osobistym bliskich zmarłego, które regulowane jest przez prawo cywilne, a organ administracji publicznej nie może go modyfikować. Prawo do grobu obejmuje uprawnienie do ustawienia nagrobka. Rada Miasta - limitując je tylko do nagrobków, których ustawienie zostało poprzedzone uzyskaniem pozwolenia na budowę - w sposób istotny naruszyła prawo.

Podstawą uchwały nie mógł być także wskazany przez Radę Miasta art. 4 ust. 2 u.g.k. Przyznaje on organom j.s.t. prawo do powierzania organom wykonawczym uprawnienia do postanowienia o wysokości cen i opłat albo o sposobie ustalania cen i opłat za usługi komunalne o charakterze użyteczności publicznej oraz za korzystanie z obiektów i urządzeń użyteczności publicznej. Tymczasem Regulamin w ogóle nie stanowi o cenach i opłatach za korzystanie z cmentarza, a zatem przytoczonego przepisu nie można traktować jako podstawę uchwały.

Zagospodarowanie powierzchni grzebalnych uregulowano w rozporządzeniu MI. Już choćby z tego powodu za niedopuszczalne należy uznać regulowanie budowy nagrobka w akcie prawa miejscowego. Nie pozwala na to art. 163 Konstytucji RP, zgodnie z którym samorząd terytorialny ma kompetencje do wykonywania zadań publicznych, które nie zostały zastrzeżone w Konstytucji lub ustawach dla  innych władz publicznych. 

Ponadto rozporządzenie MI stwierdza jedynie: "Na grobach można ustawiać nagrobki o wymiarach nieprzekraczających granic powierzchni grobu albo usypywać ziemię w postaci pagórka nad grobem". Tym samym daje ono dysponentów grobów daleko idącą wolność co do wznoszenia nagrobków.

Wszystko to przemawia za uznaniem, że zaskarżone postanowienia Regulaminu podjęto bez podstawy prawnej, co stanowi istotne naruszenie prawa uzasadniające stwierdzenie ich nieważności. Każde działanie władzy publicznej musi być bowiem oparte na prawie i pozostawać w jego granicach (art. 7 Konstytucji RP). Wiąże to także organy jednostek samorządu terytorialnego w obszarze kompetencji prawotwórczych, które mogą wykonywać wyłącznie na podstawie i granicach upoważnień zawartych w ustawie (art. 94 Konstytucji RP).

V.7002.5.2024