Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• W przypadku podpisania skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem bądź przez osobę, która pomimo wezwania sądu nie przedstawiła pełnomocnictwa, sąd powinien wezwać bezpośrednio stronę do podpisania tej skargi
• To stanowisko Rzecznika Praw Obywatelskich w postępowaniu przed Naczelnym Sądem Administracyjnym dotyczącym zagadnienia prawnego przedstawionego przez Prezesa NSA, do którego RPO zgłosił udział
• Przyjęcie odmiennej interpretacji i odrzucenie skargi bez wezwania strony do jej podpisania pozbawia stronę nie tylko prawa do obrony swoich praw w tym postępowaniu, ale też prawa do sądu

Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w postępowaniu uchwałodawczym przed Naczelnym Sądem Administracyjnym w sprawie pytania prawnego dotyczącego skutków podpisania skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem, bądź która nie przedstawiła pełnomocnictwa.

Z wnioskiem o podjęcie w międzyizbowym składzie siedmiu sędziów NSA uchwały mającej na celu wyjaśnienie zagadnienia prawnego wystąpił Prezes NSA wskazując na rozbieżne poglądy w orzecznictwie dotyczące wezwania strony do uzupełnienia braków formalnych skargi przez jej podpisanie w sytuacji, w której skarga została podpisana przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem, bądź nie przedstawiła pełnomocnictwa.

Prezes NSA wniósł o podjęcie uchwały wyjaśniającej "czy podpisanie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem, bądź która nie przedstawiła pełnomocnictwa stanowi brak formalny, który może podlegać uzupełnieniu przez wezwanie strony do podpisania skargi na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 i w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.), czy też w takim wypadku skarga powinna zostać odrzucona zgodnie z art. 49 § 1 w zw. z art. 46 § 3 w zw. z art. 58 § 1 pkt 3 powołanej wyżej ustawy?".

RPO zgłosił udział w tym postępowaniu i wnosi o podjęcie uchwały o następującej treści:

„Podpisanie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem, bądź przez osobę, która nie przedstawiła, pomimo wezwania sądu, pełnomocnictwa, stanowi brak formalny w postaci braku podpisu strony, do uzupełnienia którego sąd jest zobowiązany wezwać bezpośrednio stronę na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 i w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 ustawy z dnia 30 sierpnia 2002 r. – Prawo o postępowaniu przed sądami administracyjnymi (Dz. U. z 2024 r. poz. 935 ze zm.)”.

Uzasadnienie stanowiska RPO

W uzasadnieniu Rzecznik wskazuje, że zagadnienie prawne daje podstawę do podjęcia uchwały przez skład siedmiu sędziów NSA, ponieważ dotyczy przepisów prawa, których stosowanie wywołało obiektywny, rzeczywisty i trwały stan rozbieżności w orzecznictwie sądów administracyjnych. W orzeczeniach pojawiają się dwa rozbieżne poglądy dotyczące tej problematyki.

Zgodnie z pierwszym z nich w sytuacji, gdy skarga została wniesiona bez osobę, która nie może być pełnomocnikiem bądź przez osobę, która nie przedstawiła na wezwanie sądu pełnomocnictwa, wojewódzki sąd administracyjny ma obowiązek wezwać bezpośrednio stronę do podpisania skargi.

Drugi pogląd zakłada, że w sytuacjach, o których mowa w pytaniu prawnym, wojewódzki sąd administracyjny powinien odrzucić skargę w przypadku nieuzupełnienia braków formalnych przez osobę, która ją podpisała, a co za tym idzie nie ma obowiązku wzywania strony bezpośrednio do podpisania skargi.

W opinii RPO zdecydowanie należy przychylić się do pierwszej z tych linii orzeczniczych, a wiec przyjąć, że podpisanie skargi przez osobę, która nie może być pełnomocnikiem bądź przez osobę, która nie przedstawiła pełnomocnictwa, pomimo wezwania sądu, stanowi brak formalny w postaci braku podpisu strony, do uzupełnienia którego sąd ma obowiązek wezwać bezpośrednio stronę na podstawie art. 49 § 1 w zw. z art. 57 § 1 i w zw. z art. 46 § 1 pkt 4 p.p.s.a.

Rzecznik wskazuje, że elementem formalnym skargi podpisanej przez pełnomocnika, której złożenie stanowi pierwszą czynność dokonywaną przez niego w sprawie, jest pełnomocnictwo lub jego wierzytelny odpis.

Do momentu wpłynięcia do sądu pełnomocnictwa (lub jego wierzytelnego odpisu) sąd może jedynie domniemywać (np. na podstawie podpisu pod skargą), że pełnomocnictwo zostało udzielone, jednak, aby przyjąć, że pełnomocnik rzeczywiście został ustanowiony w danej sprawie, a co za tym idzie, że stał się on podmiotem wszystkich praw i obowiązków procesowych strony pozostających w zakresie pełnomocnictwa, konieczne jest wykazanie umocowania, z czym ustawodawca utożsamia złożenie do akt sprawy pełnomocnictwa lub jego wierzytelnego odpisu.

Jeśli osoba, która podpisała skargę nie wykazała swojego umocowania, to sąd nie może traktować jej jak pełnomocnika strony, a w szczególności wywodzić dla strony negatywnych konsekwencji wynikających z działania lub braku działania takiej osoby.

Ma to rozstrzygające znaczenie dla zadanego przez Prezesa NSA pytania prawnego. RPO podkreśla, że w obu zasygnalizowanych w pytaniu sytuacjach wojewódzki sąd administracyjny nie ma w istocie do czynienia z pełnomocnikiem strony. Skoro pełnomocnikiem w rozpatrywanym przypadku (popisanie skargi) może być tylko osoba, która wykazała swoje umocowanie przed sądem, to osobie, która tego nie zrobiła ani od razu, wraz ze złożeniem skargi, ani później, na wezwanie sądu, roli takiej przyznać nie można, a co za tym idzie nie można obciążyć strony konsekwencjami działań (lub zaniechań) takiej osoby. Jest to dopuszczalne jedynie wówczas, gdy pełnomocnik skutecznie wykazał swoje umocowanie przed sądem. W przypadku pełnomocnictwa procesowego znaczenie ma bowiem nie tylko to, czy osobie, która podpisała skargę udzielono pełnomocnictwa, ale również to, czy zostało ono wykazane przed sądem. Samo udzielenie pełnomocnictwa nie oznacza więc w tym przypadku uprawnienia do działania w imieniu strony. Od udzielenia pełnomocnictwa trzeba odróżnić jego wykazanie przed sądem, będące jednym z warunków skuteczności pełnomocnictwa, a tym samym podejmowania czynności procesowych w imieniu mocodawcy.

Zdaniem RPO, nie ma wątpliwości, że osoba, która podpisała skargę w imieniu skarżącego, ale nie wykazała pełnomocnictwa, nie jest pełnomocnikiem, a zatem nie może działać w imieniu strony i ze skutkiem dla niej. W kontekście rozpatrywanego zagadnienia oznacza to, że sąd nie ma podstaw, aby w razie nieprzedstawienia pełnomocnictwa przez domniemanego pełnomocnika odrzucić skargę, ponieważ to jest dopuszczalne tylko wtedy, gdy za stronę działa skutecznie ustanowiony pełnomocnik. Strona ponosi bowiem skutki działania (zaniechania) pełnomocnika, a nie osoby, która podpisała skargę. Z tego względu, skoro osoba podpisana pod skargą, nie wykazała do tego umocowania, to przyjąć należy, że brakiem formalnym skargi nie jest brak pełnomocnictwa (lub jego wierzytelny odpis), a brak podpisu skarżącego, do uzupełnienia którego sąd jest zobowiązany go wezwać.

Podobne względy przemawiają za koniecznością wezwania strony do podpisania skargi w przypadku, gdy podpisała ją osoba, która w ogóle nie może być pełnomocnikiem, ponieważ nie jest osobą, o której mowa w art. 35 p.p.s.a. lub w przepisach szczególnych. Jeśli bowiem dana osoba nie może być pełnomocnikiem, co sąd stwierdza od razu po wpłynięciu podpisanej przez nią skargi, to bezprzedmiotowe byłoby wzywanie takiej osoby do uzupełnienia braków formalnych skargi. W takiej sytuacji mamy bowiem do czynienia, od samego początku, tylko z jednym brakiem formalnym, tj. brakiem podpisu strony, który uzupełnić może tylko sama strona.

W uzasadnieniu stanowiska RPO wskazuje również, że odrzucenie skargi jako konsekwencja działania domniemanego pełnomocnika pozbawia stronę możliwości obrony swoich praw i narusza prawo do sądu.

Niedopuszczalne jest odrzucenie skargi bez uprzedniego wezwania bezpośrednio strony do jej podpisania. Tylko w ten sposób strona uzyskuje możliwość obrony swoich praw, skoro wcześniej w jej imieniu działała osoba, która, nawet jeśli została przez nią umocowana, to nie mogła skutecznie zastępować jej przed sądem.

RPO nie podziela poglądu, że jeśli domniemany pełnomocnik nie wykaże pełnomocnictwa na wezwanie sądu albo okaże się osobą, która w ogóle nie może być pełnomocnikiem, skargę należy odrzucić. W ujęciu tym pomija się fakt, że od momentu wniesienia skargi do momentu jej odrzucenia sąd podejmuje działania wobec strony, którą reprezentuje osoba niebędąca do tego umocowana lub niemogąca być pełnomocnikiem (co potwierdza sam sąd, odrzucając skargę) i która w tym postępowaniu w ogóle nie uczestniczy, a nawet może nie mieć świadomości jego toczenia się. Takie działanie sądu, w opinii Rzecznika, prowadzi do nieważności postępowania z uwagi na wypełnienie przesłanki pozbawienia strony możliwości obrony jej praw, o której mowa w art. 183 § 1 pkt 5 p.p.s.a.

W takich przypadkach odrzucenie skargi bez wezwania strony do jej podpisania obarcza postępowanie wadą nieważności, pozbawiając stronę nie tylko prawa do obrony swoich praw w tym postępowaniu, ale też – ze względu na fakt, że dochodzi w nich do odrzucenia skargi – do pozbawiania strony prawa do sądu.

Odrzucenie skargi niweczy postępowanie sądowoadministracyjne, które skarga ta miała uruchamiać oraz, w znamienitej większości przypadków zupełnie udaremnia możliwość skorzystania z drogi sądowej w danej sprawie. Odrzucenie skargi oznacza z reguły odebranie stronie uprawienia do sądowej kontroli zaskarżonego aktu (lub czynności), i to pomimo że tryb ten może ona uruchomić samodzielnie, ponieważ sporządzenie skargi nie jest objęte wymogiem adwokacko-radcowskim.

Potrzeba istnienia w postępowaniach sądowych pewnych wymogów formalnych względem pism procesowych, potrzeba występowania w nich różnego rodzaju ograniczeń związanych z uzupełnianiem lub poprawieniem braków takiego rodzaju, jak i zasada ponoszenia przez stronę konsekwencji działania ustanowionego przez nią pełnomocnika nie powinny być interpretowane w sposób prowadzący do ograniczenia jednego z najważniejszych środków ochrony praw człowieka jakim jest prawo do sądu.

RPO podkreśla, że niniejsze pytanie prawne dotyczy sytuacji, w których strona nie działa przez pełnomocnika, a jedynie przez osobę, co do której można przyjąć założenie, że nim jest, ale która mimo wezwania sądu, tego nie wykazała, bądź która w ogóle nie mogła być pełnomocnikiem. Trudno więc zgodzić się z tezą, że przyjmowany przez niektóre składy orzekające NSA formalizm procesowy w postaci odrzucenia skargi w takich sytuacjach, jest uzasadniony.