Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Ustawa okołobudżetowa na 2023 r. pogorszyła waloryzację uposażeń żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy
• Tym, którzy odeszli na emeryturę, brak waloryzacji nie został w żaden sposób zrekompensowany, mimo, że pozostawali w służbie
• Rzecznik Praw Obywatelskich występuje w tej sprawie do ministra spraw wewnętrznych i administracji Marcina Kierwińskiego
• AKTUALIZACJA: Ustawa okołobudżetowa przestała obowiązywać 31 grudnia 2023 r. i obecnie, w opinii Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie ma możliwości wprowadzenia zmian do przywołanego art. 41 ww. regulacji - wyjaśnia wiceminister Wiesław Szczepański
• Jednocześnie w odpowiedzi podkreśla, że w ustawie z dnia 16 stycznia 2024 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2024 nie zawarto zapisu powielającego rozwiązanie z analogicznej ustawy dotyczącej roku 2023

Na początku 2023 r. RPO zwrócił się do ówczesnego Prezesa Rady Ministrów w sprawie waloryzacji kwoty bazowej uposażeń żołnierzy i funkcjonariuszy. Wątpliwości wnioskodawców dotyczyły art. 41 ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej. 

Zgodnie z nim z ustawy budżetowej na rok 2023, w zakresie uposażeń wyłączono określone grupy zawodowe (żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy), którym określono waloryzację płac zgodnie z kwotą bazową w wysokości 1740,64 zł wskazaną w ustawie budżetowej na rok 2023 w okresie od 1.03.2023 r. do 3.12.2023 r., pozostawiając uposażenia w okresie od 1.01.2023 r. do 28.02.2023 r. na dotychczasowym poziomie, tj. z kwotą bazową wskazaną w ustawie budżetowej na rok 2022 wynoszącą 1614,69 zł.

Rekompensatą za zaniżone uposażenie w okresie 1.01.2023 - 28.02.2023 był mechanizm określony w art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej.  Zgodnie z tym przepisem uposażenie żołnierzy zawodowych i funkcjonariuszy wypłacane od 1.03.2023 r. do 31.12.2023 r. podlegało każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem w dotychczasowej oraz w nowej wysokości.

Art. 41 ust. 3 ustawy okołobudżetowej pozwalał zatem na proporcjonalne doliczenie funkcjonariuszom i żołnierzom pozostającym w służbie po 1.03.2023 r. części waloryzacji (1/5 różnicy za okres od 1.01 do 28.02.2023 r.). Niestety żołnierzom zawodowym i funkcjonariuszom, którzy odeszli na emeryturę w powoływanym okresie, brak waloryzacji uposażeń nie został w żaden sposób zrekompensowany, mimo, że pozostawali w służbie.

Z odpowiedzi ówczesnego Ministra Spraw Wewnętrznych i Administracji wynika, że nie sposób zgodzić się ze stwierdzeniem, że ze względu na datę wejścia w życie ustawy z 1 grudnia 2022 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2023 osoby składające z kilkumiesięcznym wyprzedzeniem prośbę o zwolnienie ze służby nie miały precyzyjnej wiedzy odnośnie skutków, jakie pociągnie za sobą ta decyzja w kwestii wysokości ich uposażenia oraz przyszłego świadczenia emerytalnego. Projekt przedmiotowej ustawy, który trafił do Sejmu RP 30.09.2022 r. zawierał zapisy wskazujące, że kwotę bazową określoną w ustawie budżetowej na rok 2023 dla żołnierzy zawodowych, funkcjonariuszy oraz funkcjonariuszy Służby Celno-Skarbowej stosuje się do obliczenia ich uposażeń w okresie od 1.03.2023 r. do 31.12.2023 r. oraz przepis, zgodnie z którym uposażenie za ww. okres podlega każdorazowemu zwiększeniu o 1/5 kwoty różnicy pomiędzy uposażeniem należnym na 1.03.2023 r., obliczanym na podstawie kwoty bazowej ustalonej w ustawie budżetowej na rok 2023, a uposażeniem należnym na 1.01.2023 r., obliczonym na podstawie kwoty bazowej z 2022 r. 

Minister poinformował, że we wspólnym komunikacie kierownictwa MSWiA oraz związków zawodowych służb podległych resortowi z 5.12.2022 r. dotyczącym wydatkowania wynegocjowanych przez związki środków, z uwagi na wprowadzane od 1.03.2023 r. nowe dodatki i świadczenia, zaapelowali oni do funkcjonariuszy, którzy złożyli raporty o odejściu na emeryturę, o ponowną analizę tych decyzji. Minister zapewnił, że zobliguje komendantów służb do umożliwienia funkcjonariuszom wycofania złożonych wniosków.

Problem nie został do dziś rozwiązany. W dalszym ciągu do Biura RPO wpływają bowiem wnioski od byłych żołnierzy i funkcjonariuszy służb mundurowych, którzy odeszli na świadczenie emerytalne w okresie od 1.01.2023 do 28.02.2023.

RPO zwraca uwagę, że niektórzy z odchodzących na emeryturę/rentę nie zrobili tego z własnej inicjatywy, lecz byli zmuszeni ze względu na stan zdrowia. Przykładowo skargę złożyła funkcjonariuszka zwolniona ze Straży Granicznej 21.02.2023 r. i bezpośrednio po tym była hospitalizowana na oddziale leczenia nerwic. Przebywa ona obecnie pod ciągłą opieką psychiatry, korzysta z psychoterapii, mając na utrzymaniu 10-letnią córkę. Kolejny wnioskodawca otrzymał w wyniku badań lekarskich orzeczenie o trwałej niezdolności do służby - kat. C. Następny były funkcjonariusz Służby Więziennej przeszedł na zaopatrzenie emerytalno-rentowe ze względu na przewlekłą, nieuleczalną i postępującą chorobę prowadzącą do niepełnosprawność. Stan jego zdrowia pogorszył się na tyle, że nie był w stanie dalej wykonywać obowiązków służbowych.

W grupie osób odchodzących byli także funkcjonariusze/żołnierze, którzy w ogóle nie mieli możliwości wycofania raportu o zwolnienie ze służby, gdyż obiektywne przyczyny dotyczące stanu ich zdrowia np. w postaci wydanych orzeczeń lekarskich - stanowiły okoliczność, której musieli się podporządkować.

Zainteresowani wskazują, że pozbawienie ich podwyżki uposażeń w tym czasie wpłynęło bezpośrednio na wymiar emerytur, obniżając je o 7,8%. Podnoszą, że kwestionowane przepisy są rażąco sprzeczne z zasadami współżycia społecznego, z podstawowym poczuciem sprawiedliwości oraz zasadą legalizmu. W poprzednich latach, jak i w 2024 r., takie rozwiązanie nie zostało zastosowane i funkcjonariusze/żołnierze odchodzący na emeryturę w styczniu oraz lutym byli (poza 2023 r.) - tak jak inne grupy zawodowe - włączani w system podwyżek, jeżeli w danym roku takie podwyżki im przysługiwały. Sytuacja ta wskazuje na nieuzasadnione odstępstwo od powszechnego i periodycznego stosowania przepisów prawa w odniesieniu do poszczególnych grup społecznych ze względu na termin odejścia ze służby.

RPO zwraca uwagę, że regulacje epizodyczne postrzegane są jako niezależne od innych przepisów, których zakres obowiązywania został precyzyjnie sformułowany. Jak wskazuje się w literaturze, przepisy epizodyczne to takie, które występują rzadko i nieregularnie, w czym wyraża się ich wyjątkowość, i obowiązują przez ściśle określony czas. Wydawane są one z powodu wyjątkowych okoliczności faktycznych, np. epidemii, stanu klęski żywiołowej czy stanu wyjątkowego. 

Jest to zatem uregulowanie życia społecznego w warunkach anormalnych, a więc przepisami epizodycznymi nie powinno się regulować życia społecznego w warunkach codziennych. W przeciwnym wypadku zaufanie obywatela do państwa i prawa mogłoby zostać zakwestionowane.

Zasada zaufania obywatela do państwa i stanowionego przez nie prawa opiera się na pewności prawa, rozumianej w orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego jako pewien zespół cech przysługujących prawu, które zapewniają jednostce bezpieczeństwo prawne. Dzięki tym cechom prawa jednostka ma możliwość podejmowania decyzji o swoim postępowaniu w oparciu o pełną znajomość przesłanek działania organów państwowych oraz konsekwencji prawnych, jakie jej działania mogą pociągnąć za sobą. Jednostka winna mieć możliwość określenia zarówno konsekwencji poszczególnych zachowań i zdarzeń na gruncie obowiązującego w danym momencie stanu prawnego jak też oczekiwać, że prawodawca nie zmieni ich w sposób arbitralny.

Zgodnie z art. 8 ust. 1 ustawy z 23 grudnia 1999 r. o kształtowaniu wynagrodzeń w państwowej sferze budżetowej oraz o zmianie niektórych ustaw, który obejmuje również żołnierzy i funkcjonariuszy, podwyższenie wynagrodzeń dla pracowników państwowej sfery budżetowej następuje w ciągu 3 miesięcy po ogłoszeniu ustawy budżetowej, z wyrównaniem od 1 stycznia danego roku. Regułą jest więc wprowadzenie podwyżek w 3 miesiące od opublikowania ustawy budżetowej w Dzienniku Ustaw z wyrównaniem od stycznia danego roku. Tym samym funkcjonariusz albo żołnierz po 1 stycznia 2023 r. byłby objęty waloryzacją uposażenia, gdyby nie krzywdzący mechanizm wprowadzony przepisami epizodycznymi na 2023 rok.

W uzasadnieniu do ustawy okołobudżetowej (oraz w odpowiedzi MSWiA) wskazano, że mechanizm ten ma na celu zachęcenie do pozostania w służbie. Wynika z tego, że jest on elementem kształtowania polityki kadrowej, a nie stanowi reakcji na żadne wyjątkowe okoliczności, które uzasadniałyby pozbawienie tej grupy prawa do waloryzacji.

Przeważająca część wniosków do RPO dotyczy właśnie naruszenia zasady zaufania do państwa i prawa, gdyż osoby które podejmowały wówczas decyzję o odejściu ze służby, chciały to zrobić na najbardziej korzystnych dla siebie warunkach.

Kwestionowany mechanizm został początkowo powielony w rządowym projekcie ustawy o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2024, jednak po skorzystaniu przez Prezydenta RP z prawa weta, nowy projekt ustawy okołobudżetowej  tych niekorzystnych przepisów epizodycznych już nie zawierał.

Powyższa decyzja, z perspektywy ochrony praw i wolności tej grupy zawodowej zasługuje na aprobatę. Zachęcanie do pozostania w służbie nie powinno przybierać postaci groźby pozbawienia prawa do waloryzacji uposażenia.

Krytyczną ocenę art. 41 ustawy okołobudżetowej wyraził także Senat w uchwale z 30 listopada 2022 r. (druku nr 861), wykreślając go z projektu. Zdaniem Senatu sposób ustalania należnego żołnierzom i funkcjonariuszom w 2023 r. uposażenia odbiegał od sposobu dotyczącego ustalania wysokości wynagrodzenia zasadniczego pozostałych grup pracowników państwowej sfery budżetowej, również opartego o kwotę bazową, określoną w ustawie budżetowej na dany rok kalendarzowy. W ocenie Senatu, regulacja ta była niezgodna z Konstytucją, w tym z określoną w art. 2 zasadą demokratycznego państwa prawa i wywodzoną z niej zasadą sprawiedliwości społecznej i zasadą określoności przepisów prawa i wynikającą z art. 7 zasadą legalizmu, a także z określonymi w art. 32 zasadą równości wobec prawa i zakazem dyskryminacji.

Bezpieczeństwo prawne jednostki może pozostawać w kolizji z innymi wartościami, których realizacja wymaga wprowadzenia zmian do systemu prawnego. Przepisy epizodyczne są środkiem reakcji na takie zdarzenia, pod warunkiem, że reakcja taka jest adekwatna. Jednostka ma bowiem prawo oczekiwać, że regulacja prawna nie zostanie zmieniona na jej niekorzyść w sposób arbitralny. Prawodawca nie może jednak w sposób dowolny kształtować treści obowiązujących norm, traktując je jako instrument do osiągania celów bieżącej polityki kadrowej, a tak było w przypadku osób, które zostały zwolnione ze służby w okresie 1.01.2023-28.02.2023.

Marcin Wiącek prosi Ministra o zbadanie problemu i poinformowanie o stanowisku.

Odpowiedź wiceministra Wiesława Szczepańskiego

Kierownictwo resortu spraw wewnętrznych i administracji podziela pogląd, że zapis art. 41 ustawy okołobudżetowej był niekorzystny wobec funkcjonariuszy, którzy odchodzili na zaopatrzenie emerytalne w okresie od 1 stycznia do 28 lutego 2023 r.

W tym miejscu wymaga podkreślenia, że przedmiotowe rozwiązanie było wynikiem decyzji ówczesnego Kierownictwa resortu, mającej na celu powstrzymanie doświadczonych funkcjonariuszy przed odejściem ze służby i zostało wprowadzone równolegle z innymi inicjatywami w omawianym obszarze (m.in. nowymi świadczeniami i dodatkami do uposażenia).

Niezależnie od niekorzystnego charakteru omawianych przepisów prawa dla funkcjonariuszy odchodzących na zaopatrzenie emerytalne we wskazanym okresie, warto nadmienić, że ustawa okołobudżetowa była ściśle związana z ustawą budżetową na rok 2023 z dnia 15 grudnia 2022 r.  Omawiana regulacja miała charakter komplementarny w stosunku do ww. ustawy budżetowej na rok 2023, a przedłożone rozwiązania znajdowały swoje odzwierciedlenie w kwotach ujętych we wspomnianej ustawie.

Przedstawiając powyższe należy dodatkowo zauważyć, że ustawa okołobudżetowa przestała obowiązywać 31 grudnia 2023 r. i obecnie, w opinii Ministerstwa Spraw Wewnętrznych i Administracji, nie ma możliwości wprowadzenia zmian do przywołanego przez Pana Rzecznika art. 41 ww. regulacji.

Jednocześnie wymaga podkreślenia, że w ustawie z dnia 16 stycznia 2024 r. o szczególnych rozwiązaniach służących realizacji ustawy budżetowej na rok 2024 nie zawarto zapisu powielającego rozwiązanie z analogicznej ustawy dotyczącej roku 2023.

WZF.7060.8.2024