Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Właścicielka solarium została ukarana  administracyjną karą pieniężną, bo wbrew rozporządzeniu rządu prowadziła działalność w październiku 2020 r. 
• Rada Ministrów nie mogła jednak w tym trybie całkowicie zakazać działalności gospodarczej, lecz tylko co najwyżej czasowo ją ograniczyć – i to nie bezterminowo 
• Zgodnie z Konstytucją wolności i prawa jednostki można ograniczać tylko w drodze ustawy 
• Prowadzenie solarium nie mogło zatem podlegać karze, skoro zakaz nie został wprowadzony zgodnie z prawem

Rzecznik Praw Obywatelskich wniósł skargę do Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego w Warszawie na korzyść ukaranej. Marcin Wiącek wnosi o uchylenie kary i umorzenie postępowania w jej sprawie.

Historia sprawy

W czerwcu 2021 r. Państwowy Powiatowy Inspektor Sanitarny w Płocku wymierzył właścicielce solarium 5 tys. zł administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie w październiku 2020 r. zakazu prowadzenia działalności określonego rodzaju w czasie obowiązywania stanu epidemii. Decyzję utrzymał Mazowiecki Państwowy Wojewódzki Inspektor Sanitarny. 

Podstawą była notatka urzędowa policjantów, którzy odwiedzili solarium i stwierdzili że działa ono mimo zakazu. 

Sanepid w swej decyzji powołał się na rozporządzenie Rady Ministrów z 9 października 2020 r. w sprawie ustanowienia określonych ograniczeń, nakazów i zakazów w związku z wystąpienie stanu epidemii. Do odwołania zakazało ono prowadzenia przez przedsiębiorców działalności polegającej na prowadzeniu działalności usługowej związanej z poprawą kondycji fizycznej.

Zaskarżonej decyzji MPWIS Rzecznik zarzucił, że została wydana:

1. z mającym wpływ na wynik sprawy naruszeniem art. 107 § 1 pkt 4 Kodeksu postępowania administracyjnego - poprzez niewskazanie materialnej podstawy prawnej (normy sankcjonującej) wydanej decyzji o nałożeniu kary pieniężnej;
2. z naruszeniem art. 22 i art. 31 ust. 3 Konstytucji RP - poprzez wymierzenie administracyjnej kary pieniężnej za naruszenie zakazu prowadzenia działalności gospodarczej wprowadzonego z uchybieniem art. 92 Konstytucji RP.

W ocenie RPO z braku podstaw do nałożenia kary niezbędne jest jej wyeliminowanie z obiegu prawnego.

Argumenty RPO

Zgodnie z art. 46a ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi, w przypadku wystąpienia stanu epidemii Rada Ministrów może określić, w drodze rozporządzenia m.in. rodzaj stosowanych rozwiązań. Wśród nich są: nakazy,  obowiązki, ograniczenia oraz zakazy. Do prowadzenia działalności gospodarczej odnieść należy możliwość wprowadzenia przez Radę Ministrów „czasowego ograniczenia określonych zakresów działalności przedsiębiorców” (art. 46b pkt 2 ustawy)  i – ewentualnie - czasowego ograniczenia korzystania z lokali lub terenów oraz obowiązku ich zabezpieczenia” (art. 46b pkt 8).

Zakaz prowadzenia działalności gospodarczej nie mieści się w zakresie możliwych do wprowadzenia „stosowanych rozwiązań” w związku ze stanem epidemii.

Zgodnie z literalną treścią przepisów - a trudno inaczej wykładać przepisy ograniczające konstytucyjne wolności i prawa - Rada Ministrów mogła co najwyżej czasowo ograniczyć funkcjonowanie przedsiębiorstw, jednak nie zakazać - tym bardziej nie czasowo, ale „do odwołania” - prowadzenia działalności gospodarczej. 

A skoro ten zakaz nie mieści się w zakresie „stosowanych rozwiązań”, to jego naruszenie nie może podlegać sankcji na podstawie art. 48a ust. 1 ustawy.

Artykuł 92 ust. 1 Konstytucji określa zasady wydawania rozporządzeń wykonawczych do ustaw. Mogą być wydawane na podstawie szczegółowego upoważnienia zawartego w ustawie, przy czym upoważnienie to powinno określać organ właściwy do wydania rozporządzenia i zakres spraw przekazanych do uregulowania oraz wytyczne dotyczące treści aktu. W ocenie RRO upoważnienie z art. 46a i art. 46b ustawy o zapobieganiu oraz zwalczaniu zakażeń i chorób zakaźnych u ludzi nie zawiera ostatniego elementu. 

Spełniających  konstytucyjne wymogi wytycznych nie zawiera ani art. 46a, ani art. 46b ustawy. Za takie wytyczne nie może zostać uznane ogólnikowe wskazanie, że wydając rozporządzenie, Rada Ministrów ma mieć „na względzie zakres stosowanych rozwiązań” oraz „bieżące możliwości budżetu państwa oraz budżetów jednostek samorządu terytorialnego”. Ze stwierdzeń tych nie wynikają bowiem żadne konsekwencje dla treści potencjalnych rozwiązań. 

Upoważnienie ustawowe nie spełnia zatem niezbędnych warunków określonych w art. 92 ust. 1 Konstytucji. Wadliwość upoważnienia ustawowego implikuje stwierdzenie, że wprowadzony rozporządzeniem Rady Ministrów zakaz działalności gospodarczej nie spełnia kryterium ustawowego ograniczenia wolności i praw jednostki (art. 22, art. 31 ust. 3 Konstytucji). Pozaustawowy charakter zakazu wyklucza jednocześnie karanie za jego naruszenie.

Takie stanowisko jest już ugruntowane w orzecznictwie  sądów administracyjnych (por. wyroki Naczelnego Sądu Administracyjnego z 8 września 2021 r., sygn. akt II GSK 1010/21, II GSK 781/21, II GSK 602/21, II GSK 427/21, z 23 września 2021 r., sygn. akt II GSK 949/21, II GSK 919/21, II GSK 802/21, II GSK 939/21, II GSK 876/21, II GSK 844/21, II GSK 1011/21, II GSK 884/21, II GSK 825/21 i przywołane w nich orzeczenia WSA) oraz Sądu Najwyższego (por. m.in. wyroki z 24 marca 2021 r., sygn. akt II KK 66/21; wyrok z 8 kwietnia 2021 r., sygn. akt II KK 96/21; wyrok z 9 czerwca 2021 r., sygn. akt II KK 220/21; wyrok z 1 lipca 2021 r., sygn. akt IV KK 238/21; wyrok z 21 września 2021 r., sygn. akt II KK 352/21).

V.7018.1056.2020