Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Wprowadzenie gwarancji, że skarga nadzwyczajna będzie rozpoznawana przez sędziów, których legalność powołania nie budzi wątpliwości
• Doprecyzowanie przesłanek skargi, w tym tzw. przesłanki ogólnej 
• Uchylenie możliwości wzruszenia prawomocnego orzeczenia z uwagi na sprzeczność ustaleń faktycznych z materiałem dowodowym
• Rozważenie wprowadzenia gwarancji zapobiegających instrumentalnemu wykorzystywaniu skargi nadzwyczajnej, np. przez wprowadzenie wymogu, że można ją wnieść jedynie na wniosek strony postępowania
• Określenia krótszego niż pięcioletni terminu do wniesienia skargi
• Takie propozycje zmian w przepisach dotyczących skargi nadzwyczajnej rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek przedkłada ministrowi sprawiedliwości Adamowi Bodnarowi. 

Niemal od sześciu lat funkcjonuje skarga nadzwyczajna - wprowadzony ustawą z 8 grudnia 2017 r. o Sądzie Najwyższym nadzwyczajny środek zaskarżenia prawomocnych orzeczeń sądów, kończących postępowanie. RPO jest jednym z podmiotów uprawnionych do jej składania. Na ponad 16 tys. wniosków o taką skargę, do końca 2023 r. RPO wniósł ich do SN 157. 

Z doświadczenia Rzecznika wynika, że skarga, o ile jest właściwie stosowana, co do zasady jest instytucją pożyteczną. Umożliwia wyeliminowanie z obrotu prawomocnych orzeczeń, które są rażąco niesprawiedliwe i niezgodne z prawem. Tym samym godzą w sposób fundamentalny w wolności i prawa człowieka.

Najbardziej kontrowersyjną kwestią było określenie terminu, w jakim dopuszczalne jest wniesienie skargi - co do zasady to pięć lat od dnia uprawomocnienia się orzeczenia. Ustawa dopuściła możliwość zaskarżenia rozstrzygnięć, które uprawomocniły się po 17 października 1997 r., a przed wejściem w życie ustawy o SN (3 kwietnia 2018 r.). Możliwe stało się zatem zaskarżenie prawomocnych orzeczeń prawie sprzed 25 lat. Przyjęcie tak długich terminów na możliwe wzruszenie prawomocnych orzeczeń wywołało wątpliwości w kontekście zasady stabilności prawomocnych orzeczeń sądowych i jej związków z zasadą zaufania obywateli do państwa i prawa oraz z prawem do rozstrzygnięcia sprawy sądowej w rozsądnym czasie.

RPO formułował też uwagi na tle praktyki funkcjonowania skargi nadzwyczajnej, np. co do relacji między nią a skargą o stwierdzenie niezgodności z prawem prawomocnego orzeczenia, czy procedury postępowania z wnioskami o skargę nadzwyczajną przez prokuratury, gdy wniosek o nią skierowano i do RPO, i Prokuratora Generalnego, w tym gdy Rzecznik odmówił jej wniesienia.

Najpełniej swe stanowisko RPO określił w opinii amicus curiae dla Europejskiego Trybunału Praw Człowieka w sprawie Wałęsa przeciwko Polsce (skarga 50849/21). Wskazał m.in. że co do zasady instytucja skargi nadzwyczajnej pozwala na lepszą ochronę praw i wolności obywateli w praktyce wymiaru sprawiedliwości. Tak też postrzegają ją obywatele, którzy do końca 2023 r. nadesłali do RPO ponad 16 000 wniosków o jej wniesienie.

Rzecznik podkreślał ponadto, że skarga nadzwyczajna jest możliwa do pogodzenia z zasadą pewności obrotu prawnego i zasadą powagi rzeczy osądzonej, pod warunkiem, że nie będzie wykorzystywana w sposób arbitralny ani jako rutynowe narzędzie do naprawiania wszelkich przypadków błędnej wykładni prawa, lecz jako wyjątkowy instrument wzruszania orzeczeń obciążonych fundamentalnymi wadami prawnymi. Dlatego też wskazana jest powściągliwość organów uprawnionych do ich wnoszenia.

RPO korzysta ze skargi nadzwyczajnej niezwykle powściągliwie, uwzględniając zarówno interesy jednostki, jak i konieczność poszanowania stabilności stosunków prawnych. Na ponad 16 tys. wniosków, do końca 2023 r. RPO wniósł ich 157.

23 listopada 2023 r. ETPC wydał wyrok w sprawie Wałęsa przeciwko Polsce. Orzekł naruszenie art. 6 ust. 1 (prawo do rzetelnego procesu sądowego) EKPC w zakresie prawa do niezawisłego i bezstronnego sądu ustanowionego ustawą, art. 6 ust. 1 (w związku z naruszeniem zasady pewności prawa) oraz art. 8 (prawo do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego).

Orzeczenie to powoduje pilną konieczność podjęcia prac nad zmianą obecnego kształtu instytucji skargi nadzwyczajnej i dostosowania jej do dyrektyw tego wyroku. Będzie to wymagało odniesienia się do problemów systemowych sądownictwa w Polsce, wskazanych w serii wcześniejszych orzeczeń ETPC z tzw. grupy Reczkowicz.

Rzecznik wielokrotnie wskazywał, że dla wykonania wyroków ETPC konieczna jest:

• zmiana sposobu wyboru 15 sędziowskich członków KRS, tak aby była ona zdolna do zachowania niezależności od władzy ustawodawczej i wykonawczej;
• utworzenie przejściowego mechanizmu indywidualnej weryfikacji statusu ok. 2300 sędziów powołanych na wniosek KRS po  6 marca 2018 r., w tym sędziów Izby Kontroli Nadzwyczajnej i Spraw Publicznych SN;
• utworzenie przejściowego mechanizmu wznowienia postępowań na wniosek strony w sprawach orzeczeń wydanych przez sędziów powołanych po 6 marca 2018 r., jeśli wadliwość powołania danego sędziego mogła mieć wpływ na wynik sprawy.

Ustawowe uregulowanie tych kwestii jest konieczne, ponieważ orzecznictwo ETPC nie daje podstaw do tezy, że osoby powołane na stanowiska sędziowskie po 6 marca 2018 r. nie są sędziami w rozumieniu prawa, a orzeczenia wydane z ich udziałem są aktami nieistniejącymi. Jest to aktualne i po wyroku w sprawie Wałęsa przeciwko Polsce. Takie stanowisko należy też wywieść z orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE.

Wyrok w sprawie Wałęsa przeciwko Polsce identyfikuje też problem systemowy, jakim jest wadliwość konstrukcji skargi nadzwyczajnej. Konieczna jest zatem reforma zakresu i przesłanek skargi nadzwyczajnej.

ETPC upatruje źródła wadliwości skargi nadzwyczajnej nie tylko w ustawie, ale także w praktyce jej stosowania. Niektóre elementy skargi nadzwyczajnej nie naruszają Konwencji, a dopiero w powiązaniu z arbitralną praktyką (jak w sprawie będącej tłem wyroku Wałęsa przeciwko Polsce) mogą prowadzić do naruszenia Konwencji.

Główne zastrzeżenia ETPC dotyczą:

• braku przewidywalności przesłanek skargi nadzwyczajnej, z którą wiąże się nadmierna swoboda organów uprawnionych do wnoszenia skargi;
• ryzyka nadużywania skargi nadzwyczajnej w charakterze zwykłej apelacji, zwłaszcza w zakresie weryfikacji ustaleń faktycznych;
• przepisu przejściowego umożliwiającego zaskarżanie wszystkich orzeczeń od 1997 r.;
• braku gwarancji przed nadużywaniem skargi do celów politycznych.

ETPC wyrażał zastrzeżenia wyłącznie co do stosowania skargi nadzwyczajnej przez Prokuratora Generalnego będącego równocześnie czynnym politykiem - Ministrem Sprawiedliwości. Nie wyraził zaś dezaprobaty wobec sposobu stosowania skargi przez RPO, będącego niezawisłym i niezależnym organem państwa. Jednocześnie dopuścił odstępstwa od zasady pewności prawnej w przypadku orzeczeń obarczonych fundamentalnymi wadami prawnych albo urągających standardom sprawiedliwości. Trybunał sformułował oczekiwanie przyjęcia przez Polskę odpowiednich środków legislacyjnych.

Pojawił się bardzo istotny problem praktyczny, czy w ogóle - a jeśli tak, to na jakich zasadach - organy z kompetencją do wnoszenia skarg nadzwyczajnych, mają korzystać z tego środka. Problem jest pilny, ponieważ 3 kwietnia 2024 r.  upływa termin do wniesienia skargi nadzwyczajnej w sprawach zakończonych prawomocnym orzeczeniem od 17 października 1997 r. do 3 kwietnia 2018 r.

Rzecznik ma obowiązek korzystać ze wszelkich środków prawnych, jakie mogą doprowadzić do usunięcia skutków naruszenia wolności i praw człowieka, w tym - skargi nadzwyczajnej. Wobec braku reakcji ustawodawcy na zastrzeżenia płynące z wyroku w sprawie Wałęsa przeciwko Polsce, obecnie dokonanie oceny przesłanek wniesienia skargi nadzwyczajnej i właściwe zredagowanie tego środka zaskarżenia staje się bardzo trudne. A RPO musi w tych sprawach podejmować bieżące decyzje w interesie obywateli i dla ochrony ich praw, wyważając wchodzące w grę wartości.

W aspekcie oceny podstaw do wniesienia skargi nadzwyczajnej warto podkreślić, że ostatnia z podstaw skargi nadzwyczajnej (art. 89 § 1 pkt 3 uSN) - odnosząca się do kwalifikowanej wadliwości oceny dowodów przez sąd - została uznana przez ETPC za sprzeczną z art. 6 EKPC. Sprawia ona bowiem, że skarga nie pełni funkcji środka nadzwyczajnego, gdyż pozwala na ponowne ustalanie stanu faktycznego sprawy, ustalonego już przez sądy niższych instancji, które miały bezpośrednią styczność z dowodami. Gdy prawomocnie zakończona sprawa jest ponownie rozpatrywana przez sąd kolejnej instancji, a rozpatrzenie to umożliwia odmienne ustalenie faktów przez sąd, który postępowania dowodowego nie prowadzi, to podważona zostaje stabilność obrotu prawnego i powaga rzeczy osądzonej. Takie stanowisko Trybunału wyklucza obecnie możliwość oparcia skargi nadzwyczajnej na podstawie art. 89 § 1 pkt 3 uSN, pomimo że przepis ten nie został formalnie usunięty z obrotu prawnego.

Podsumowując, konieczne jest podjęcie niezwłocznych działań w celu ustawodawczego wykonania wyroku w sprawie Wałęsa przeciwko Polsce. Będzie to wymagało co najmniej:

• wprowadzenia gwarancji, że skarga nadzwyczajna będzie rozpoznawana przez niezawisły sąd ustanowiony ustawą, tzn. złożony z sędziów, których legalność powołania nie budzi wątpliwości;
• doprecyzowania przesłanek skargi, w tym tzw. przesłanki ogólnej (konieczność wzruszenia orzeczenia ze względu na zasadę demokratycznego państwa prawnego) oraz tzw. przesłanek szczególnych, polegających na rażącym naruszeniu prawa lub naruszeniu praw i wolności obywatelskich (art. 89 § 1 pkt 1-2 uSN);
• uchylenia możliwości wzruszenia prawomocnego orzeczenia z uwagi na sprzeczność ustaleń faktycznych z materiałem dowodowym (art. 89 § 1 pkt 3 uSN);
• rozważenia wprowadzenia gwarancji zapobiegających instrumentalnemu wykorzystywaniu skargi nadzwyczajnej, np. przez wprowadzenie wymogu, że skargę można wnieść jedynie na wniosek strony postępowania;
• określenia krótszego niż pięcioletni terminu do wniesienia skargi.

Niezależnie od tego celowa byłaby rewizja niektórych rozwiązań procesowych skargi nadzwyczajnej. Praktyka ujawniła bowiem wiele szczegółowych problemów związanych z wnoszeniem i rozpoznaniem skargi, które można byłoby rozwiązać przy okazji nowelizacji ustawy o SN 

RPO deklaruje w związku z tym gotowość do przekazania Ministrowi szczegółowych spostrzeżeń Biura RPO, mających źródło w praktyce wnoszenia i rozpatrywania tych skarg. Prosi też Ministra o stanowisko i informację o planowanych bądź już podjętych działaniach.

IV.511.23.2024