Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• O przyznaniu wsparcia finansowego w ramach „Tarczy Finansowej” decyduje Polski Fundusz Rozwoju
• Sąd administracyjny odmówił rozpoznania skargi przedsiębiorcy ubiegającego się o subwencję od odmownej decyzji PFR
• Uznał, że sprawa ma charakter cywilnoprawny i nie podlega rozpoznaniu  przez sąd administracyjny
• RPO nie zgadza się z taką interpretacją przepisów i kieruje skargę kasacyjną do NSA
• AKTUALIZACJA: Rzecznik przedstawia dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych wskazując m.in. na wynikające z prawa UE prawo do skutecznego środka prawnego przed sądem i wymóg kontroli sądowej każdej decyzji krajowego organu władzy

Rzecznik praw obywatelskich Marcin Wiącek wnosi skargę kasacyjną do Naczelnego Sądu Administracyjnego w sprawie nieprzyznania subwencji w ramach programu „Tarcza Finansowa”, realizowanego przez Polski Fundusz Rozwoju.

Zdaniem RPO, Wojewódzki Sąd Administracyjny, który rozpoznawał skargę przedsiębiorcy, niesłusznie uznał, że sprawy te nie należą do właściwości sądów administracyjnych. Dlatego wnosi o uchylenie postanowienia WSA  i przekazanie mu sprawy do ponownego rozpoznania.

Tło sprawy

Przedsiębiorca, w którego sprawie interweniuje RPO, wielokrotnie starał się o wsparcie finansowe w ramach programu „Tarcza Finansowa 2.0 Polskiego Funduszu Rozwoju dla Mikro, Małych i Średnich Firm". PFR odmawiał subwencji, wskazując każdorazowo, że wniosek został negatywnie zweryfikowany na podstawie danych z rejestrów publicznych.

Przedsiębiorca odwoływał się od tych decyzji, wnosił o przeprowadzenie postępowania wyjaśniającego, ale bez skutku. PFR informował, że odmawia wypłaty subwencji na podstawie regulaminu ubiegania się o udział w programie. W końcu przedsiębiorca wniósł do WSA skargę na ostatnie pismo PFR.

WSA odrzucił skargę. Uznał, że zaskarżone pismo nie może być kontrolowane przez sąd administracyjny, bo nie jest ani aktem, ani czynnością z zakresu administracji publicznej dotyczącą uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Sąd zauważył, że udział skarżącego w programie odbywał się na zasadach określonych w umowie z PFR i regulaminie przyjętym przez Fundusz. A żaden z tych dokumentów nie jest „przepisem prawa”. Ani umowa, ani regulamin nie jest zaś źródła prawa w rozumieniu Konstytucji.

Zdaniem WSA procedura przy podejmowaniu decyzji przez PFR dotyczy uregulowaniu stosunków pomiędzy przedsiębiorcą ubiegającym się o subwencję a Funduszem w oparciu przepisy prawa cywilnego, a nie administracyjnego.

Zarzuty skargi kasacyjnej 

RPO uważa, że stanowisko WSA jest zdecydowanie zbyt pochopne, gdyż nie uwzględnia wszystkich aspektów sprawy, a zaskarżone postanowienie narusza przepisy ustawy o systemie instytucji rozwoju.

Sprowadzenie relacji między PFR a beneficjentem finansowania wyłącznie do relacji cywilnoprawnej to zbytnie uproszczenie sprawy. O ile podpisanie umowy jest oczywiście czynnością cywilnoprawną, to zanim dojdzie do jej sfinalizowania, wymagane jest uzyskanie przez stronę pozytywnej oceny wniosku o udzielenie finansowania.

Rzecznik zwraca uwagę, że na podstawie analizy art. 21a ustawy o systemie instytucji rozwoju NSA już wcześniej stwierdził, że Rada Ministrów, a zatem organ administracji publicznej, powierzyła PFR realizację zadań z zakresu administracji publicznej. A to znaczy, że zadania administracji publicznej realizuje podmiot znajdujący się poza strukturami administracji. Zgodnie z takim poglądem zaskarżone pismo ma charakter publicznoprawny.

WSA nie przeprowadził pełnej analizy wspomnianego przepisu. Przewiduje on, że przedsiębiorca starający się o wsparcie finansowe musi złożyć PFR szereg oświadczeń pod rygorem odpowiedzialności karnej za składanie fałszywych oświadczeń. Sąd uznając, że mamy do czynienia ze stosunkiem cywilnoprawnym, całkowicie to pominął. A tymczasem mamy w takiej sytuacji do czynienia z wynikającym z prawa obowiązkiem przedsiębiorcy do złożenia oświadczenia oraz nadaniem PFR kompetencji do władczej i jednostronnej oceny tych oświadczeń. Wynika z tego, że stosunek pomiędzy przedsiębiorcą a Funduszem ma charakter administracyjnoprawny.

Jednostronność oraz władczość działania PFR są charakterystyczne dla takich właśnie stosunków. Wyznaczają miejsce przedsiębiorcy w postępowaniu o udzielenie subwencji, który ma co do zasady jedynie prawo zainicjowania tej procedury.

Z tego powodu RPO uważa za błędne stanowisko WSA, że działalność PFR w tym obszarze nie może być kontrolowana przez sądy administracyjne. Rozstrzygnięcie PFR spełnia warunki aktu lub czynności określonych w przepisach administracyjnych, bo ma charakter władczy, ale nie jest decyzją lub postanowieniem, zostało podjęte w sprawie indywidualnej danego przedsiębiorcy, ma charakter publicznoprawny i dotyczy uprawnień lub obowiązków wynikających z przepisów prawa.

Dodatkowa argumentacja RPO

W związku z postanowieniem NSA z 29 czerwca 2022 r. wydanym w analogicznej do zaskarżonej sprawie (sygn. I GSK 1134/22) Rzecznik przedstawił dodatkowe uzasadnienie podstaw kasacyjnych.

NSA w tym postanowieniu zajął stanowisko zbieżne z kwestionowanym przez Rzecznika poglądem. Opiera się ono na założeniu, że realizacja zadań publicznych przez PFR następuje w sferze stosunków cywilnoprawnych bez wyposażenia PFR ani przez ustawę, ani też przez porozumienie wydane na podstawie przepisów ustawy w jakiekolwiek kompetencje do działania władczego.

W ocenie RPO taka argumentacja nie wyjaśnia zasadniczych wątpliwości dotyczących oceny charakteru prawnego działalności PFR związanej z udzielaniem wsparcia finansowego w ramach „Tarczy Finansowej”. Pomija bowiem treść regulacji art. 21a ust. 2b ustawy o systemie instytucji rozwoju. Tymczasem wykładając normy prawne, a w szczególności, dokonując ich wykładni systemowej, nie można pomijać przepisów, których treść nie wspiera hipotez interpretatora.

Rzecznik przypomniał też, że reżim odpowiedzialności karnej za złożenie fałszywego oświadczenia przez przedsiębiorcę ubiegającego się o dofinansowanie jest charakterystyczny dla relacji publicznoprawnych, nie zaś dla stosunków cywilnych.

W przywołanym postanowieniu z 29 czerwca 2022 r. NSA słusznie stwierdza, że tym co odróżnia działania prywatnoprawne od publicznoprawnych jest występowanie elementu władczości. W tym zakresie RPO zauważa, że ocena złożonych przez przedsiębiorcę oświadczeń jest konsekwencją jednostronnego działania PFR. Przedsiębiorca ma co do zasady jedynie prawo zainicjowania procedury w celu wypłaty subwencji.

W piśmie Rzecznik zwraca uwagę na postanowienie WSA we Wrocławiu z dnia 3 marca 2021 r. (sygn. III SA/Wr 27/21). Sąd uznał w nim, że jest możliwe uznanie działań PFR, jako działań organu administracji publicznej wykonującego zadanie powierzone z zakresu administracji rządowej. Dlatego też działalność PFR w zakresie rozpoznawania wniosków o udzielenie pomocy w ramach „Tarczy Finansowej” jest działalnością administracji publicznej i jako taka powinna podlegać kontroli sądów administracyjnych.

RPO zwraca uwagę również na inny aspekt sprawy poruszony w tym postanowieniu. Wrocławski sąd wskazał, że jest to pomoc państwa, której zgodność z rynkiem wewnętrznym została poddana procedurze akceptacji przez Komisję Europejską. Dlatego zagadnienie sądowej kontroli procedury przyznawania subwencji finansowych trzeba analizować także z uwzględnieniem oceny przepisów krajowych i ich skutków w świetle zasad wynikających z Traktatu o UE (TUE), Karty Praw Podstawowych UE (KPP) oraz orzecznictwa Trybunału Sprawiedliwości UE (TSUE).

Jedną z ogólnych zasad prawa Unii jest, aby każda decyzja krajowego organu władzy podlegała kontroli sądowej. Zgodnie z tą zasadą do sądów krajowych należy rozpatrzenie legalności niekorzystnego aktu i uznanie dopuszczalności środka prawnego wniesionego w tym celu, nawet jeżeli krajowe przepisy procesowe nie przewidują takiego środka prawnego w podobnym wypadku.

Rzecznik w piśmie do NSA podtrzymuje złożoną skargę kasacyjną i wnosi o uchylenie zaskarżonego postanowienia.

V.510.71.2022