Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Zmiany ustaw dotyczących rynku finansowego z 2023 r. są sprzeczne z kilkoma wzorcami konstytucyjnymi i wymagają zmiany - uważa Rzecznik Praw Obywatelskich 
• RPO rozumie, że zmianę wymusiły negatywne zdarzeniami na rynku finansowym - jak sprawa GetBeck S.A., upadłość Idea Banku S.A. i Getin Noble Bank S.A. - które ujawniły brak systemowej ochrony interesów inwestorów
• Takiej sytuacji nie można jednak naprawiać z naruszeniem podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego
• Marcin Wiącek wnosi do ministra finansów Andrzeja Domańskiego o podjęcie działań w celu wyeliminowania kwestionowanych przepisów z porządku prawnego

Do RPO wpływają skargi z zarzutem niezgodności z normami wyższego rzędu art. 43 ustawy z 16 sierpnia 2023 r. o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem rozwoju rynku finansowego oraz ochrony inwestorów na tym rynku oraz ustawy z 21 lipca 2006 r. o nadzorze nad rynkiem finansowym. Stanowi on,  że przepisy art. 12a i art. 12b ustawy zmienianej w art. 19 stosuje się również do kar administracyjnych nakładanych za naruszenia, do których doszło przed dniem wejścia w życie tej ustawy, o ile nie upłynął termin przedawnienia nałożenia kary.

Ustawa o nadzorze nad rynkiem finansowym, do których odwołuje się art. 43 nowelizacji, stanowi w art. 12a, że kara pieniężna, w przypadkach określonych w tej ustawie, w przepisach ustaw, o których mowa w art. 1 ust. 2 lub w przepisach odrębnych ustaw, może być nałożona przez Komisję Nadzoru Finansowego także na podmiot, któremu wygasło zezwolenie na prowadzenie działalności, z którą wiąże się naruszenie, albo któremu cofnięto zezwolenie na działalność, oraz na podmiot, który wykreślono z rejestru uprawniającego do prowadzenia działalności, z którą wiąże się naruszenie. 

Art. 12b stanowi zaś, że kara pieniężna nakładana przez KNF na podstawie tej ustawy, przepisów ustaw, o których mowa w art. 1 ust. 2, lub przepisów odrębnych ustaw, może zostać nałożona odrębnie za każdy czyn objęty postępowaniem.

Wnioskodawcy uważają, że uregulowanie to narusza wzorce konstytucyjne, zwłaszcza:

• art. 2 Konstytucji RP, z którego wyprowadzane są zasady pochodne, tj. zasada zaufania obywateli do państwa i stanowionego prawa, z której z kolei wywodzony jest zakaz retroakcji, rozumiany jako niemożność wprowadzania przez ustawodawcę nowych norm prawnych do zdarzeń ukształtowanych w przeszłości, z którymi prawo nie wiązało dotąd takich skutków prawnych, zasada poprawnej legislacji i zasada racjonalnego działania ustawodawcy;
• art. 20 w związku z art. 22 Konstytucji RP, tj. zasadę wolności działalności gospodarczej w związku z zasadą jej ograniczenia ze względu na ważny interes publiczny; 
• art. 31 ust. 3 Konstytucji RP, tj. zasadę ochrony praw i wolności; 
• art. 42 ust.1 Konstytucji, tj. zasadę gwarantującą prawo do obrony i domniemanie niewinności;
• art. 64 Konstytucji RP, tj. zasadę ochrony własności i praw majątkowych.

Wnioskodawcy wykazują, że art. 43 wymaga konfrontacji z zasadami wywodzonymi z art. 2 Konstytucji RP, zwłaszcza z zasadą niedziałania prawa wstecz, która stanowi podstawową zasadę porządku prawnego. 

W ich ocenie postanowienia tego przepisu: 

• mają retroaktywny skutek w postaci stosowania nowej przesłanki podmiotowej wymierzania administracyjnych kar pieniężnych, powodując możliwość nałożenia kary na podmioty, które przed wejściem w życie odpowiedzialności nie podlegały;
• mają retroaktywny skutek w postaci zaostrzenia wymiaru kary wymierzanej tym podmiotom w stosunku do wymiaru, który obowiązywał przed wejściem ustawy w życie; 
• prowadzą do nieuzasadnionego i nieproporcjonalnego ograniczenia praw majątkowych i swobody działalności gospodarczej ww. podmiotów;
• są skonstruowane w sposób wadliwy, uniemożliwiający prawidłowe stosowanie wobec ww. podmiotów.

Zdaniem wnioskodawców art. 12a ustawy o nadzorze finansowym narusza zasadę poprawnej legislacji i określoności prawa, albowiem przyznaje organowi nadzoru możliwość nakładania kar pieniężnych, o których mowa „w przepisach odrębnych ustaw". Ustawodawca, w ich ocenie „nie dookreślił, o jakie ustawy tutaj chodzi (poza wprost wymienionymi w przepisie u.n.r.f. i aktami prawa wskazanymi w art. 1 ust. 2 u.n.r.f), a przecież zgodnie z wywodzonymi z art. 42 ust. 1 Konstytucji zasadami nullum crimen sine lege certa (zasada dostatecznej określoności czynu zabronionego) oraz nulla poena sine lege certa (zasada wskazywania w sposób jednoznaczny i wyraźny kary), niedopuszczalne jest takie ukształtowanie norm umożliwiających nakładanie sankcji, które pozostawiają otwartość interpretacji. Co za tym idzie: art. 12a u.n.r.f pozostaje w sprzeczności z art. 2 w zw. z art. 42 ust. 1 w zw. z art. 64 ust. 1,2 i 3 oraz art. 20 w zw. z art. 22 Konstytucji RP”.

Po wnikliwej analizie zagadnienia RPO podziela stanowisko wnioskodawców, że kwestionowane przez nich uregulowania są sprzeczne ze wskazanymi wzorcami konstytucyjnymi i wymagają zmiany. 

Celem ustawy o zmianie niektórych ustaw w związku z zapewnieniem rozwoju rynku finansowego oraz ochrony inwestorów na tym rynku i ustawy o nadzorze nad rynkiem finansowym - jak wynika z uzasadnienia jej projektu -  jest wprawdzie ochrona klientów instytucji finansowych oraz ochrona akcjonariuszy mniejszościowych, ale nie uzasadnia to jednak pozostawania w obrocie prawnym aktu prawnego naruszającego normy wyższego rzędu.

Zasada lex retro non agit jest jednym z istotnych elementów zasady państwa prawnego. W orzecznictwie Trybunału Konstytucyjnego konsekwentnie utrzymuje się pogląd, w świetle którego ta zasada, choć niewyrażona bezpośrednio w Konstytucji RP, stanowi podstawę porządku prawnego. Zasada niedziałania prawa wstecz, jako dyrektywa legislacyjna skierowana pod adresem organów stanowiących prawo, zawiera zakaz stanowienia norm prawnych, które nakazywałyby stosować nowo ustanowione normy prawne do zdarzeń, które miały miejsce przed wejściem w życie tych norm prawnych i z którymi prawo nie wiązało dotąd skutków prawnych przewidzianych tymi normami. Niedopuszczalne jest stanowienie norm z mocą wsteczną, jeśli podmioty, których te normy dotyczą, nie mogły racjonalnie przewidzieć tego rodzaju decyzji, a nadzwyczajne okoliczności czy dobra podlegające ochronie konstytucyjnej decyzji takiej nie usprawiedliwiają.

Bezpośrednie działanie nowego prawa, chociaż wygodne dla ustawodawcy z punktu widzenia porządku prawnego, może stanowić zagrożenie w postaci naruszenia zasady zaufania obywatela czy innych podmiotów do państwa, zasady ochrony praw nabytych czy też zasady nieretroakcji prawa (wyrok TK z 10 grudnia 2007 r., sygn. P 43/07, wyrok TK z 20 stycznia 2009 r., sygn. P 40/07).

W dziedzinie prawodawczej działalności państwa zasada ta stwarza obowiązek kształtowania prawa w taki sposób, by nie ograniczać wolności obywateli, jeśli tego nie wymaga ważny interes społeczny lub indywidualny, chroniony Konstytucją, obowiązek przyznawania praw z jednoczesnym ustanowieniem gwarancji realizacji tych praw, obowiązek stanowienia prawa spójnego, jasnego i zrozumiałego dla obywateli i wreszcie obowiązek nie nadawania przepisom prawnym mocy wstecznej. Gdy idzie o ten ostatni obowiązek, zasada zaufania do państwa wymaga, by mocy wstecznej nie nadawać przepisom, które regulują prawa i obowiązki obywateli i pogarszają ich sytuację prawną (orzeczenie TK z 30 listopada 1988 r., sygn. K 1/88 i wyrok TK z 8 marca 2005 r., sygn. K 27/03 i wyrok TK z 19 marca 2007 r., sygn. K 47/05).

Należy się zgodzić z wnioskodawcami również w zakresie naruszenia zasady państwa prawnego, która wymaga stanowienia norm nienagannych z punktu widzenia techniki legislacyjnej. Normy te powinny realizować założenia leżące u podstaw porządku konstytucyjnego w Polsce.

Każda regulacja prawna, nawet o charakterze ustawowym, dająca organowi państwowemu uprawnienie do wkraczania w sferę praw i wolności obywatelskich, musi spełniać wymóg dostatecznej określoności. Należy przez to rozumieć przestrzeganie zasad przyzwoitej legislacji, co ma szczególnie doniosłe znaczenie w sferze praw i wolności.

Przekroczenie pewnego poziomu niejasności przepisów prawnych stanowić może samoistną przesłankę stwierdzenia ich niezgodności z wyrażoną w art. 2 Konstytucji zasadą państwa prawnego, z której wywodzony jest nakaz należytej określoności stanowionych przepisów, które w przypadku omawianych regulacji nie zostały spełnione, chociażby w przypadku art. 12b u.n.r.f, w którym ogólnie wskazano, że kara pieniężna może być nałożona w oparciu o przepisy odrębnych ustaw.

Dla oceny zgodności sformułowania określonego przepisu prawa z wymaganiami poprawnej legislacji, jak wynika z orzecznictwa TK, istotne są trzy założenia:

• każdy przepis ograniczający konstytucyjne wolności lub prawa winien być sformułowany w sposób pozwalający jednoznacznie ustalić, kto i w jakiej sytuacji podlega ograniczeniom;
• przepis ten powinien być na tyle precyzyjny, aby zapewniona była jego jednolita wykładnia i stosowanie;
• przepis powinien być tak ujęty, aby zakres jego zastosowania obejmował tylko te sytuacje, w których działający racjonalnie ustawodawca istotnie zamierzał wprowadzić regulację ograniczającą korzystanie z konstytucyjnych wolności i praw.

Opierając się natomiast na utrwalonym w orzecznictwie TK poglądzie, że art. 42 ust. 1 Konstytucji obejmuje jedynie przepisy typizujące czyny jako przestępstwa, przestępstwa skarbowe, wykroczenia i w bardzo wąskim zakresie delikty dyscyplinarne, RPO nie podziela stanowiska wnioskodawców w zakresie naruszenia zasady dostatecznej określoności czynu zabronionego (nullum crimen sine lege certa) oraz zasady wskazywania w sposób jednoznaczny i wyraźny kary (nulla poena sine lege certa). Przepis ten nie ma bowiem zastosowania do deliktów administracyjnych, z którymi mamy do czynienia w tym przypadku.

RPO rozumie, że opisana zmiana przepisów została wymuszona  negatywnymi zdarzeniami na rynku finansowym z ostatnich lat (sprawa GetBeck S.A., upadłość Idea Banku S.A., Getin Noble Bank S.A.). Wykazały one brak systemowych rozwiązań służących ochronie interesów inwestorów. Jednakże naprawa tej sytuacji nie może następować z naruszeniem podstawowych zasad demokratycznego państwa prawnego.

Marcin Wiącek zwraca się do Pana Ministra o podjęcie prac legislacyjnych, zmierzających do wyeliminowania z porządku prawnego regulacji, które - jak wyżej wykazano - są niezgodne z normami wyższego rzędu i budzą uzasadnione w wątpliwości natury konstytucyjnej.

V.7106.2.2024