Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Rzecznik Praw Obywatelskich zgłosił udział w postępowaniu Naczelnego Sądu Administracyjnego ze skargi kasacyjnej rektora uniwersytetu od wyroku Wojewódzkiego Sądu Administracyjnego, który oddalił jego skargę na decyzję Ministra Edukacji i Nauki w sprawie stwierdzenia wygaśnięcia mandatu 
• W ocenie RPO niedopuszczalne jest uznanie za "dodatkowe zajęcie zarobkowe" trzech umów zawartych przez skarżącego, które w rzeczywistości stanowią przejaw realizacji obowiązków w zakresie prowadzenia działalności naukowej przez nauczyciela akademickiego
• Zasadna wydaje się zaś taka interpretacja przepisów, która dopuszcza możliwość następczego wyrażenia przez Radę uczelni zgody na takie zajęcia, która będzie obejmować całą kadencję rektora 
• Marcin Wiącek wnosi o uchylenie wyroku i uwzględnienie wniosków skargi rektora, ewentualnie o uwzględnienie skargi kasacyjnej, uchylenie wyroku i zwrot sprawy WSA

Stan sprawy

W wrześniu 2020 r. rozpoczęła się kadencja skarżącego jako rektora uniwersytetu, zatrudnionego zarazem na etacie profesora w jednym z wydziałów uczelni.

Wcześniej zwrócił się on do Rady uczelni o wyrażenie zgody na dodatkowe zajęcia zarobkowe i ją uzyskał. Zgodę wydano na okres kadencji rektora (do 31 sierpnia 2024 r.). Objęto nią wykonywanie dodatkowych zajęć zarobkowych, polegających m.in. na sporządzaniu recenzji, opinii, opracowań eksperckich oraz udziału w projektach badawczych, a także w pracach Kolegium Rektorów, Konferencji Rektorów Uniwersytetów Polskich, Konferencji Rektorów Akademickich Szkół Polskich.

W 2021 r. do MEiN wpłynęło zawiadomienie ws. wykonania przez rektora w 2020 r. trzech umów bez zgody Rady. Chodziło o zarządzanie projektem badawczym oraz o umowy na redakcję merytorycznej artykułów anglojęzycznych i wstęp do książki. Minister wskazał, że zostały one zawarte przed datą zgody Rady na wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego, co jest niezgodne z art. 125 ust. 4 ustawy Prawo o szkolnictwie wyższym i nauce (PWSN). Wobec tego stwierdził wygaśnięcie mandatu rektora.

Rektor złożył skargę do WSA, zarzucając tej decyzji naruszenie przepisów postępowania mające istotny wpływ na wynik sprawy, co miało polegać na: 

• wydaniu rozstrzygnięcia na podstawie art. 125 ust. 6 PSWN z pominięciem trybu właściwego dla wydawania decyzji administracyjnych, 
• naruszeniu art. 125 ust. 4 i 6 PSWN w zw. z art. 3 § 2 pkt 4 PPSA oraz z art. 427 ust. 1 PSWN, jak również preambuły PSWN oraz art. 3 ust. 1 i art. 9 ust. 2 PSWN, poprzez dokonanie błędnej oceny materiału dowodowego, co doprowadziło do bezpodstawnego przyjęcia, że doszło do wypełnienia dyspozycji art. 125 ust. 6 PSWN, a także poprzez błędne ustalenie, że zgoda Rady nie dotyczyła całego okresu kadencji Rektora, a ponadto wymierzenie nieproporcjonalnej sankcji Rektorowi, jak również bezpodstawne doręczenie Rektorowi  zaskarżonego rozstrzygnięcia, w sytuacji, gdy nie było podstaw do jego wydania. 

Ponadto w skardze zarzucono naruszenie przepisów prawa materialnego mające istotny wpływ na wynik sprawy wskutek: 

• przyjęcia błędnej wykładni art. 125 ust. 4 zd. 1 PSWN, poprzez wadliwe uznanie, że „dodatkowa" działalność zarobkowa obejmuje także działalność naukową prowadzoną w ramach struktury organizacyjnej uczelni wyższej i w związku z zatrudnieniem na stanowisku profesora uczelni;
• przyjęcie błędnej wykładni art. 125 ust. 4 zd. 2 PSWN poprzez zastosowanie wykładni rozszerzającej, w wyniku której uznano, że zgoda na dodatkowe zatrudnienie nie obejmuje całej kadencji rektora, a nadto błędne ustalenie, że Rada uczelni jest zobowiązana do podejmowania odrębnej uchwały dla każdego dodatkowego zajęcia zarobkowego rektora;
• przyjęcie błędnej wykładni art. 125 ust. 6 PSWN, która w praktyce oznacza przydanie ministrowi kompetencji do uznaniowego usuwania ze stanowiska rektora uczelni wyższej, co pozostaje w sprzeczności z art. 7, art. 60 w zw. z art. 31 ust. 3 oraz art. 70 Konstytucji RP, jak również z preambułą PSWN oraz art. 3 ust. 1 i art. 9 ust. 2 PSWN;
• przyjęcie błędnej wykładni art. 125 ust. 6 zd. 2 PSWN poprzez uznanie, że wygaśniecie mandatu rektora następuje z dniem doręczenia nieprawomocnego aktu administracyjnego. Wobec tego pełnomocnik skarżącego wniósł o stwierdzenie nieważności zaskarżonej decyzji z uwagi na rażące naruszenie prawa, a także sformułował żądania ewentualne.

W styczniu 2023 r. WSA oddalił skargę. Przyjął, że stwierdzenie wygaśnięcia mandatu jest aktem o którym mowa w art. 3 ust. 2 pkt 4 PPSA. Polega ono bowiem na władczym, jednostronnym ukształtowaniu indywidualnej sytuacji prawnej podmiotu spoza aparatu administracyjnego, ma charakter publicznoprawny, gdyż dotyczy rozstrzygnięcia organu władzy publicznej wobec uczelni.

Sąd wskazał, że przedmiotem sporu nie jest to, czy zajęcia objęte trzema umowami dotyczyły zajęcia o charakterze odpłatnym, lecz czy były to zajęcia o charakterze dodatkowym,  mając na uwadze fakt, że drugą stroną tych umów był sam uniwersytet. Zdaniem WSA literalne odczytanie art. 125 ust. 4 i 6 PSWN wskazuje, że konieczność uzyskania zgody Rady odnosi się do wszystkich dodatkowych zajęć rektora, nawet jeśli wykonywane są na rzecz uczelni.  Według WSA chodzi o ograniczenie aktywności mogącej zagrozić efektywnemu wykonywaniu obowiązków i zapobieganie ewentualnemu konfliktowi interesów, który może wystąpić nie tylko w stosunkach zewnętrznych, ale także w stosunkach wewnętrznych, pomiędzy rektorem a samą uczelnią. 

Pełnomocnik rektora złożył skargę kasacyjną do NSA  (sygn. akt: III OSK 1011/23).

Zarzuty RPO

W ocenie Rzecznika, wykładnia art. 125 ust. 4 i 5 PSWN dokonana przez WSA, zbieżna z wykładnią organu, godzi w chronioną konstytucyjnie autonomię uczelni wyższych, tj. wartość, która umożliwia nieskrępowany rozwój badań naukowych i twórczości artystycznej oraz realizację prawa do nauki (art. 70 Konstytucji). 

Zdaniem Rzecznika rozstrzygnięcie, zwłaszcza wobec braku orzecznictwa NSA czy prawomocnych wyroków WSA, a także wobec istotnych wątpliwości interpretacyjnych, jakie uwidoczniły się w związku ze stosowaniem art. 125 ust. 4 i 6 PSWN w praktyce, będzie miało istotne znaczenie dla ukształtowania sytuacji prawnej innych rektorów uczelni wyższych w Polsce, a pośrednio rzutować będzie także na prawa i wolności wskazane wyżej, których pełna realizacja możliwa jest jedynie w sytuacji poszanowania autonomii uczelni wyższych.

Argumentacja prawna RPO

Rzecznik podziela stanowisko skarżącego, że przyjęta przez organ i WSA interpretacja - zakładająca, iż stwierdzenie wygaśnięcia mandatu rektora na podstawie art. 125 ust. 6 PSWN jest innym aktem z zakresu administracji publicznej - jest błędna i prowadzi do naruszenia szeregu przepisów KPA, w szczególności regulujących prawa strony w postępowaniu administracyjnym.

W orzecznictwie sądów powszechnych i administracyjnych przyjmuje się, że o istocie aktu prawnego przesądza jego treść, a nie forma lub nazwa. Choć art. 125 ust. 6 PSWN nie stanowi wprost, w jakiej prawnej formie dokonać należy stwierdzenia wygaśnięcia mandatu, to należy jednak wskazać na jego charakter - owo stwierdzenie polega bowiem na władczym, jednostronnym ukształtowaniu indywidualnej sytuacji prawnej podmiotu spoza aparatu administracyjnego, ma charakter publicznoprawny, gdyż dotyczy rozstrzygnięcia organu władzy publicznej wobec uczelni, a także odnosi się do uprawnień i obowiązków wynikających z Prawa o szkolnictwie wyższym i nauce. Taki charakter stwierdzenia ministra potwierdził także WSA, jednak mimo to, przyjął - bez szerszego uzasadnienia - że jest to inny akt z zakresu administracji publicznej. 

Tymczasem stanowisko, zgodnie z którym stwierdzenie wygaśnięcia mandatu rektora winno przybrać formę decyzji administracyjnej, znajduje potwierdzenie także w doktrynie. Wyrażono w niej pogląd, że „stwierdzenie przez ministra wygaśnięcia mandatu rektora ma przymiot decyzji administracyjnej, co oznacza konieczność w ramach tej procedury stosowania przepisów K.p.a. W tym zakresie jako norma szczególna nie ma zastosowania art. 48 p.s.w.n".

W ocenie Rzecznika stwierdzenie wygaśnięcia mandatu rektora stanowi przejaw woli organu nadzoru, jakim jest minister, i wymaga konkretyzacji normy prawnej wyrażonej w art. 125 ust. 4 i 6 PSWN. Norma ta, rodząca poważne wątpliwości interpretacyjne, nie kształtuje w sposób bezpośredni stosunku prawnego. 

Sam fakt wykonania przez rektora dodatkowego zajęcia zarobkowego bez zgody rady, w sytuacji, gdy taka zgoda nie istniała w dacie wykonywania tych zajęć - w ocenie RPO - nie pociąga za sobą skutku w postaci wygaśnięcia mandatu rektora ex lege, który to skutek miałby być jedynie następnie potwierdzany w wyniku skorzystania przez ministra z kompetencji art. 125 ust. 6 PSWN. Przeciwnie, dopiero w wyniku przeprowadzenia postępowania administracyjnego i dokonania oceny całokształtu okoliczności (m.in. faktu następczego wydania zgody przez Radę, czy charakteru dodatkowych zajęć zarobkowych), organ może stwierdzić wygaśnięcie mandatu rektora, co jest równoznaczne z kreowaniem jego sytuacji prawnej.

Interpretacja zakładająca niejako automatyzm działania ministra, który w zasadzie jedynie miałby potwierdzać realizację dyspozycji normy prawnej rozumianej w taki sposób, jak na gruncie niniejszej sprawy interpretuje ją WSA, pozostaje w sprzeczności z prokonstytucyjną wykładnią art. 125 ust. 4 i 6 PSWN. Dopuszcza akceptację dla daleko idącej ingerencji w strukturę uczelni także, gdy aktywności rektora nie zagrażają efektywnemu wykonywaniu obowiązków i nie są sprzeczne z interesami uczelni a nawet służą jej rozwojowi. Ponadto te czynności spotkały się z akceptacją rady uczelni, która  może być wyrażona także po podjęciu dodatkowego zajęcia zarobkowego przez rektora. Tak rozumiana norma prawna wywodzona z ww. przepisów stwarza więc ryzyko instrumentalnego wykorzystania w sposób sprzeczny z celem regulacji i jest nie do pogodzenia z autonomią uczelni.

Zdaniem RPO skarżący słusznie  wskazuje, że następstwem błędnego przyjęcia przez WSA, iż stwierdzenie wygaśnięcia mandatu rektora nie następuje w drodze decyzji administracyjnej, było oddalenie skargi, mimo że w wyniku niewydania przez organ decyzji administracyjnej doszło do naruszeniu szeregu praw przysługujących stronie postępowania administracyjnego.

Literalne odczytanie art. 125 ust. 4 PSWN wskazuje, że rektor zobligowany jest do uzyskania zgody na podjęcie dodatkowego zajęcia zarobkowego bez względu na to, kto jest drugą stroną umowy obejmującej wykonywanie tego zajęcia, a także bez względu na charakter tego zajęcia. Ustawodawca nie przewiduje bowiem, tak jak to przy podjęciu bądź kontynuowaniu dodatkowego zatrudnienia przez nauczyciela akademickiego zatrudnionego w uczelni publicznej, która jest jego podstawowym miejscem pracy), włączeń od obowiązku uzyskania zgody (w przypadku nauczyciela akademickiego - zgody rektora).  W ocenie RPO taka literalna interpretacja nie uwzględnia jednak faktu, że rektor  jest jednocześnie nauczycielem akademickim zatrudnionym w uczelni, której jest rektorem, z czego wynikają określone ustawowo obowiązki, m.in. w zakresie prowadzenia działalności naukowej i dydaktyki.

W ocenie Rzecznika niedopuszczalne jest uznanie za dodatkowe zajęcie zarobkowe trzech umów zawartych przez skarżącego, które w rzeczywistości stanowią przejaw realizacji obowiązków prowadzenia działalności naukowej przez nauczyciela akademickiego.

Przedmiotem sporu jest i to, czy art. 125 ust. 4 PSWN powinien być odczytywany jako obligujący rektora do uzyskania  zgody na podjęcie dodatkowego zatrudnienia zarobkowego. Z powołanego przepisu wynika jedynie, że wykonywanie dodatkowego zajęcia zarobkowego przez rektora uczelni publicznej wymaga uzyskania zgody rady uczelni. Zgodnie zaś z art. 26 ust. 1 PSWN, kadencja rektora uczelni publicznej trwa 4 lata i rozpoczyna się w dniu 1 września roku, w którym został wybrany. 

W ocenie Rzecznika wykładnia art. 125 ust. 4 PSWN, który jest dalece nieprecyzyjny i stwarza praktyczne trudności stosowania, co uwidoczniła niniejsza sprawa, powinna odbywać się przede wszystkim z uwzględnieniem zasady autonomii uczelni wyższych. 

Przyjmując za WSA, że celem obowiązku uzyskania przez rektora zgody Rady na dodatkowe zajęcie zarobkowe jest ograniczenie aktywności mogącej zagrozić efektywnemu wykonywaniu obowiązków i zapobieganie ewentualnemu konfliktowi interesu, zasadna wydaje się taka interpretacja przepisów, która dopuszcza możliwość następczego wyrażenia zgody przez radę uczelni, która obejmować będzie całą kadencję rektora. 

Przeciwna interpretacja - zakładająca automatyzm działania Ministra i nieuwzględnianie następczej zgody wyrażonej przez Radę uczelni - nie pozwala na realizację celu regulacji, a wręcz prowadzi do jego wypaczenia. Pozwala bowiem na arbitralne usunięcie rektora, nawet jeśli jego dodatkowe zajęcie w żaden sposób nie koliduje z funkcją, a nawet przynosi uczelni korzyści. 

Proponowana przez skarżącego i RPO wykładnia stanowi przejaw wykładni prokonstytucyjnej, zgodnie z którą „w przypadku, gdy określony przepis daje kilka możliwości interpretacji należy przyjąć taki kierunek wykładni, który najpełniej odpowiada normom, zasadom i wartościom konstytucyjnym. Jest to obowiązek sądu, wynikający z zasady nadrzędności Konstytucji". 

W świetle powyższego, zdaniem RPO, należy zgodzić się ze skarżącym, że wbrew stanowisku WSA, nie doszło do wypełnienia dyspozycji art. 125 ust. 6 PSWN, tj. podjęcia dodatkowego zajęcia przez rektora - przy przyjęciu, że były to jednak zajęcia dodatkowe, co kwestionuje RPO - bez zgody Rady uczelni.

VII.7037.57.2023