Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Ministerstwo Sprawiedliwości przygotowało projekt zmiany ustawy o prokuraturze, który może być w przyszłości interpretowany jako pozbawienie Rzecznika Praw Obywatelskich kompetencji do żądania informacji o stanie konkretnej sprawy w prokuraturze
• Byłoby to niekorzystne dla ochrony praw podejrzanych, pokrzywdzonych i innych osób, w których obronie Rzecznik interweniuje - prowadziłoby bowiem do ograniczenia instrumentów koniecznych do stania przez RPO na straży wolności i praw człowieka i obywatela
• Ponadto RPO proponuje wprowadzenie gwarancji ochrony niezależności prokuratorów przed arbitralnością Prokuratora Generalnego, gdyż projekt czyni ją iluzoryczną, utrzymując m.in. zasady ich delegowania do dowolnej prokuratury 
• Wnosi także o uchylenie propozycji zagrażającej niezależności Prokuratora Generalnego, umożliwiającej jego odwołanie przez Sejm z powodu "sprzeniewierzenia się ślubowaniu"

RPO Marcin Wiącek przedstawił min. Adamowi Bodnarowi opinię do ministerialnego projektu ustawy o zmianie ustawy - Prawo o prokuraturze (UD95). 

Rzecznik nie zgłasza uwag do propozycji zapisania w ustawie rozdzielenia funkcji Ministra Sprawiedliwości i Prokuratora Generalnego, gdyż rozwiązanie to - choć nie jest konieczne z punktu widzenia regulacji konstytucyjnych - mieści się w zakresie konstytucyjnej swobody ustawodawcy. Należy jednak zwrócić uwagę na niektóre rozwiązania szczegółowe:

Ryzyko ograniczenia kompetencji RPO do interwencji w obronie praw jednostki wobec działalności prokuratury 

Zgodnie z art. 13q projektu, Marszałek Sejmu, Marszałek Senatu, Prezydent RP, Prezes Rady Ministrów, Minister Sprawiedliwości, Rzecznik Praw Obywatelskich oraz Rzecznik Praw Dziecka, każdy w zakresie swojej właściwości, mogą w każdym czasie złożyć do Prokuratora Generalnego uzasadniony pisemny wniosek o przedstawienie informacji dotyczącej określonego aspektu działalności prokuratury, przy czym żądanie to nie może dotyczyć przedstawienia informacji o konkretnym postępowaniu.

W obecnym stanie prawnym - zgodnie z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy z 15 lipca 1987 r. o Rzeczniku Praw Obywatelskich - RPO  „może żądać przedłożenia informacji o stanie sprawy prowadzonej przez sądy, a także prokuraturę i inne organy ścigania oraz żądać do wglądu w Biurze Rzecznika Praw Obywatelskich akt sądowych i prokuratorskich oraz akt innych organów ścigania po zakończeniu postępowania i zapadnięciu rozstrzygnięcia". 

Kompetencja z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o RPO jest więc szersza niż uprawnienie z art. 13q projektu, pozwala bowiem Rzecznikowi zwracać się nie tylko do Prokuratora Generalnego, ale także do każdego innego prokuratora, a przedmiotem jego zapytania mogą być także informacje o konkretnym postępowaniu. Choć projekt formalnie nie uchyla art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o RPO, to art. 13q jako lex posterior będzie mógł być w przyszłości interpretowany jako pozbawienie Rzecznika kompetencji do żądania informacji o stanie konkretnej sprawy w prokuraturze.

Taka zmiana byłaby niekorzystna dla ochrony praw podejrzanych, pokrzywdzonych i innych osób, w których obronie Rzecznik interweniuje. Prowadziłoby to do ograniczenia instrumentów koniecznych do wykonywania przez RPO zadania polegającego na staniu na straży wolności i praw człowieka i obywatela (art. 208 ust. 1 Konstytucji RP).

W związku z tym RPO prosi o przeformułowanie art. 13q przez zastrzeżenie, że nie uchybia on uprawnieniom RPO wynikającym z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o RPO.

Utrzymanie szerokich kompetencji Prokuratora Generalnego do bezpośredniej ingerencji w działalność podległych prokuratorów 

Projekt utrzymuje szerokie kompetencje Prokuratora Generalnego do bezpośredniej ingerencji w działalność prokuratorów regionalnych, a za ich pośrednictwem także w działalność prokuratorów okręgowych i rejonowych, obejmujące:

• wydawanie wiążących poleceń prokuratorom co do czynności procesowych;
• zmiany i uchylanie decyzji podległych prokuratorów;
• przejmowanie spraw prowadzonych przez prokuratorów podległych.

Wykonywanie tych uprawnień przez Prokuratora Generalnego nie będzie uzależnione od żadnych przesłanek, nie będzie wymagało uzasadnienia ani nie będzie podlegało jakiejkolwiek kontroli. Kumulacja tych kompetencji pozwoli Prokuratorowi Generalnemu na wpływanie na śledztwa, dochodzenia i inne czynności wszystkich prokuratorów. Prokuratorowi Generalnemu uprawnienia z art. 7¬9 Prawa o prokuraturze przysługują względem prokuratorów regionalnych, którzy mają analogiczne kompetencje względem prokuratorów okręgowych, a ci - prokuratorów rejonowych.

Takie rozwiązanie czyni formalnie deklarowaną niezależność prokuratora iluzoryczną. Prokurator regionalny w istocie rzeczy był i pozostanie całkowicie zależny od Prokuratora Generalnego, który może i nadal będzie mógł zakwestionować każdą jego decyzję procesową, nawet w najdrobniejszych sprawach. Podobnie iluzoryczna będzie niezależność prokuratora okręgowego względem prokuratora regionalnego oraz prokuratora rejonowego względem okręgowego. Prokuratorowi Generalnemu nadal zaś będzie przysługiwać dodatkowe narzędzie - możliwość odwołania w każdej chwili szefa każdej prokuratury regionalnej, okręgowej lub rejonowej bez podania przyczyny.

Poza tym rozwiązanie to budzi wątpliwości co do zgodności z zasadą zaufania obywatela do państwa (art. 2 Konstytucji). Według doktryny prawa konstytucyjnego, w ramach zasady zaufania państwo musi zapewnić jednostce możliwość planowania i działania przy pełnej znajomości przesłanek działania organów władzy publicznej; jest też zakaz nagłego wycofywania się z ustalonych reguł postępowania. Tymczasem planowane zmiany pozwalają Prokuratorowi Generalnemu na nagłe i uznaniowe ingerencje w działalność prokuratury (np. przez wymuszenie umorzenia postępowania albo odmowy wszczęcia śledztwa), według tylko sobie znanych przesłanek, bez konieczności tłumaczenia motywacji działań stronom postępowania. Fakt oddzielenia funkcji Prokuratora Generalnego od funkcji Ministra Sprawiedliwości jedynie ogranicza, lecz nie eliminuje, ryzyka arbitralności decyzji tego pierwszego.

Należałoby zatem wprowadzić stosowne gwarancje ochrony niezależności prokuratorów przed arbitralnością działań Prokuratora Generalnego przez:

• określenie przesłanek wykonywania uprawnień z art. 7-9 Prawa o prokuraturze;
• wprowadzenie wymogu ich uzasadnienia, które powinno być podawane do wiadomości stronom danego postępowania;
• wprowadzenie kadencyjności prokuratorów regionalnych, okręgowych i rejonowych oraz określenie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających ich odwołanie przed upływem kadencji.

Utrzymanie dyskrecjonalnego modelu delegacji prokuratorów 

Projekt utrzymuje dotychczasowy model delegacji, w którego ramach Prokurator Generalny, a także prokuratorzy regionalni i okręgowi, mogą dyskrecjonalnie przenieść dowolnego prokuratora do dowolnej jednostki prokuratury w dowolnej części kraju, a także do jednostek podległych Ministrowi Sprawiedliwości. Tymczasem dotychczasowe doświadczenia pokazały, że obecny model może być nadużywany - w formie szykany, przez delegowanie prokuratora do miejsca odległego od jego miejsca zamieszkania albo w formie nieuzasadnionego faworyzowania, przez delegowanie prokuratora do wyższej jednostki prokuratury mimo braku doświadczenia.

W latach 2016-2023 RPO wielokrotnie interweniował w sprawach prokuratorów, którzy z powodu podejmowanych decyzji procesowych lub z uwagi na krytyczny stosunek do rządu, byli nagle delegowani przez Prokuratora Generalnego do jednostek odległych od ich miejsc zamieszkania.

W ocenie RPO, obecny model delegacji osłabia formalną niezależność prokuratorów (art. 7 § 1 Prawa o prokuraturze), umożliwiając wywieranie nacisków na podwładnych przez groźbę delegowania wbrew ich woli do odległej miejscowości w razie niewydania pożądanej przez nich decyzji. Poza tym brakuje wystarczających gwarancji ochrony prawa prokuratorów do poszanowania życia prywatnego i rodzinnego (art. 47 Konstytucji RP i art. 8 ust. 1 Europejskiej Konwencji Praw Człowieka), wolności słowa (art. 54 Konstytucji RP i art. 10 EKPC), a także dobrych obyczajów w relacjach między pracodawcą a pracownikami.

Zgodnie z orzecznictwem Europejskiego Trybunału Praw Człowieka wolność słowa zawiera w sobie prawo pracowników (w tym również sędziów, prokuratorów, urzędników państwowych) do wyrażania swoich poglądów na temat warunków pracy i kierowania do pracodawcy żądań poprawy w tym zakresie, a także do wypowiadania się na tematy ważne z punktu widzenia interesu publicznego. Pracownika, zwłaszcza zatrudnionego w organach władzy publicznej, może wiązać względem pracodawcy obowiązek lojalności i dyskrecji, ale nawet on nie jest nieograniczony.

Dlatego RPO postuluje uzupełnienie art. 106 Prawa o prokuraturze o:

• przesłanki decyzji delegacyjnych podejmowanych przez Prokuratora Generalnego, prokuratorów regionalnych i prokuratorów okręgowych;
• wymóg uzasadnienia tych decyzji;
• wprowadzenie jakiejkolwiek formy kontroli decyzji o delegacji wbrew woli prokuratora np. przez Krajową Radę Prokuratury.

Utrzymanie możliwości powoływania na prokuratorów regionalnych i okręgowych osób bez doświadczenia prokuratorskiego czy doświadczenia w stosowaniu prawa karnego 

Projekt podwyższa wymagania stawiane kandydatom na prokuratora Prokuratury Generalnej, utrzymuje natomiast  wymagania stawiane kandydatom na prokuratorów prokuratur regionalnych i prokuratur okręgowych. W obecnym stanie prawnym na prokuratora prokuratury regionalnej może być powołany ten, kto spełniając warunki do objęcia stanowiska prokuratora ma:

• co najmniej 6-letni staż na stanowisku prokuratora lub sędziego, w tym nie mniej niż 3-letni okres pracy na stanowisku prokuratora prokuratury okręgowej lub prokuratora IPN, sędziego sądu okręgowego lub wojskowego sądu okręgowego albo
• co najmniej przez okres 10 lat przed powołaniem wykonywał zawód adwokata, radcy prawnego, notariusza lub zajmował stanowisko prezesa, wiceprezesa i radcy Prokuratorii Generalnej RP.

Prokuratorem prokuratury okręgowej może zostać osoba spełniająca analogiczne wymagania, tyle że wymagany staż wynosi odpowiednio 3 lata w charakterze prokuratora lub sędziego albo 6 lat w innym zawodzie prawniczym. W konsekwencji prokuratorem prokuratury regionalnej lub okręgowej, a nawet szefem takiej jednostki prokuratury, nadal będzie mogła zostać osoba niemająca doświadczenia prokuratorskiego, a nawet niemająca doświadczenia w stosowaniu prawa karnego.

Rzecznik postuluje podwyższenie minimalnych wymagań stawianych kandydatom, tak aby wykazywali się odpowiednim doświadczeniem prokuratorskim, a przynajmniej doświadczeniem związanym ze stosowaniem prawa karnego.

Możliwość odwołania Prokuratora Generalnego przez Sejm z powodu sprzeniewierzenia się ślubowaniu 

Sejm będzie mógł większością 3/5 głosów odwołać Prokuratora Generalnego przed upływem kadencji „jeżeli sprzeniewierzył się ślubowaniu". W rocie ślubowania będzie on zobowiązywał się „przestrzegać Konstytucji Rzeczypospolitej Polskiej i prawa, strzec praworządności, praw i wolności obywatelskich oraz niezależności prokuratorów, a powierzone mi obowiązki wypełniać bezstronnie, z najwyższą starannością i dbałością o godność powierzonego stanowiska".

Zważywszy na ogólnikowość wymienionych wartości, które nie mają skonkretyzowanego i precyzyjnego znaczenia w doktrynie i orzecznictwie, trudno przewidzieć, jakiego rodzaju zachowania będą mogły zostać uznane za „sprzeniewierzenie się ślubowaniu". Ocena spełnienia tej przesłanki będzie pozostawiona swobodnemu uznaniu większości parlamentarnej. Projekt tworzy swoisty mechanizm odpowiedzialności politycznej Prokuratora Generalnego przed Sejmem. Proponowane rozwiązanie jest więc niespójne z podstawowym założeniem projektu, jakim ma być niezależność Prokuratora Generalnego, który ma być samodzielny wobec władzy ustawodawczej i wykonawczej.

Analogiczna regulacja znajduje się w art. 7 ust. 2 ustawy o RPO i również ona powinna być oceniona negatywnie, jako niezgodna z zasadą niezawisłości RPO wyrażoną w art. 210 Konstytucji. Choć niezależność Prokuratora Generalnego nie ma umocowania konstytucyjnego, to w założeniu projektodawcy ma mieć umocowanie w nowej ustawie. Jeśli Prokurator Generalny ma być niezależny od parlamentu, to parlament nie powinien mieć możliwości uznaniowego odwołania go ze stanowiska w każdej chwili.
W związku z powyższym Rzecznik postuluje usunięcie tej przesłanki odwoławczej.

Nieuregulowanie kompetencji Rady Społecznej przy Prokuratorze Generalnym 

Projekt przewiduje ustanowienie Rady Społecznej przy Prokuraturze Generalnym w ramach „dążenia do uspołecznienia procesów zarządzania sferą publiczną i zapewnienia przedstawicielom społeczeństwa obywatelskiego udziału w sprawowaniu władzy". 

Postulat uwzględnienia społeczeństwa obywatelskiego w działalności prokuratury zasługuje na zdecydowaną aprobatę, ale proponowane rozwiązanie nie realizuje deklarowanych celów. Projekt wyznacza bowiem Radzie Społecznej zadanie „wyrażania stanowisk w istotnych sprawach dotyczących organizacji i funkcjonowania prokuratury"- bez przyznania jej odpowiednich kompetencji. Rada Społeczna nie będzie miała dostępu do żadnych dokumentów ani nie będzie miała uprawnień do żądania informacji od Prokuratora Generalnego, a więc swoje stanowiska będzie mogła opierać wyłącznie na informacjach publicznie dostępnych. Prokurator Generalny nie będzie musiał w jakikolwiek sposób odnosić się do stanowisk Rady Społecznej. Wbrew deklaracji projektodawcy, tak skonstruowana Rada Społeczna nie będzie „brać udziału w sprawowaniu władzy", lecz będzie pełniła rolę czysto symboliczną, nieróżniącą się istotnie od prywatnych zrzeszeń publikujących stanowiska nt. działalności prokuratury.

RPO postuluje wzmocnienie Rady Społecznej przez przyznanie jej narzędzi zapewniających „udział w sprawowaniu władzy", np. poprzez wprowadzenie wymogu konsultacji Rady w konkretnych sprawach, wymóg ustosunkowania się przez Prokuratora Generalnego do stanowisk Rady, możliwość żądania od Prokuratora Generalnego informacji w niektórych sprawach.

Podsumowanie

Podsumowując powyższe, RPO postuluje:

1)    przeformułowanie art. 13q projektu przez zastrzeżenie, że nie uchybia on uprawnieniom RPO wynikającym z art. 13 ust. 1 pkt 3 ustawy o RPO;

2)    wprowadzenie gwarancji ochrony niezależności prokuratorów przed arbitralnością działania Prokuratora Generalnego przez:

• określenie przesłanek wykonywania uprawnień z art. 7-9 Prawa o prokuraturze;
• wprowadzenie wymogu ich uzasadnienia, które powinno być podawane do w wiadomości stronom danego postępowania;
• wprowadzenie kadencyjności prokuratorów regionalnych, okręgowych i rejonowych oraz określenie zamkniętego katalogu przesłanek umożliwiających odwołanie przed upływem kadencji.

3)    uzupełnienie art. 106 Prawa o prokuraturze o:

• przesłanki decyzji delegacyjnych podejmowanych przez Prokuratora Generalnego, prokuratorów regionalnych i prokuratorów okręgowych;
• wymóg uzasadnienia tych decyzji;
• wprowadzenie jakiejkolwiek formy kontroli decyzji o delegacji wbrew woli prokuratora np. przez Krajową Radę Prokuratury.

4)    podwyższenie minimalnych wymagań stawianych kandydatom na prokuratora prokuratury regionalnej lub okręgowej, tak aby wykazywali się odpowiednim doświadczeniem prokuratorskim, a przynajmniej związanym ze stosowaniem prawa karnego;

5)    uchylenie zagrażających niezależności Prokuratora Generalnego projektowanych art. 13l § 2 i 5 Prawa o prokuraturze, umożliwiających jego odwołanie przez Sejm z powodu „sprzeniewierzenia się ślubowaniu";

6)    wzmocnienie pozycji Rady Społecznej poprzez przyznanie jej konkretnych narzędzi zapewniających - zgodnie z deklaracją projektu - „udział w sprawowaniu władzy", np. przez wprowadzenie wymogu konsultacji Rady Społecznej w konkretnych sprawach, wymóg ustosunkowania się przez Prokuratora Generalnego do stanowisk Rady Społecznej, możliwość żądania od Prokuratora Generalnego informacji w niektórych sprawach.

VII.519.7.2024