Biuletyn Informacji Publicznej RPO

• Nowelizacja prawa wprowadziła oczekiwany przez środowisko osób z niepełnosprawnościami podział na mieszkalnictwo treningowe oraz wspomagane 
• Część rozwiązań wymaga jednak pogłębionej refleksji - pisze Marcin Wiącek do Senatu 
• Rozważenia wymaga np. uznanie mieszkań wspomaganych za docelową formę zamieszkania
• Tymczasem według nowelizacji wsparcie świadczone w mieszkaniu treningowym lub wspomaganym nie stanowi zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych, a umowy mają być zawierane na czas określony

Sejm 16 czerwca 2023 r. uchwalił nowelizację ustawy o pomocy społecznej oraz niektórych innych ustaw. Obecnie pracuje nad nią Senat (druk nr 1012). Rzecznik Praw Obywatelskich przedstawia Marszałkowi Senatu stanowisko z prośbą o rozważenie poprawek do ustawy, uwzględniających poniższe uwagi.

Rzecznik z zadowoleniem odnotował podjęcie prac legislacyjnych w celu nowelizacji ustawy z 12 marca 2004 r. o pomocy społecznej, m.in. w zakresie przepisów normujących mieszkalnictwo wspomagane. Realizuje ona wielokrotnie wskazywany jako szczególnie istotny przez osoby z niepełnosprawnościami i ich organizacje postulat wprowadzenia podziału na mieszkalnictwo treningowe oraz wspomagane - jako form wsparcia skierowanych do różnych grup adresatów.

Niemniej, część zaproponowanych rozwiązań wymaga pogłębionej refleksji nad ich ostatecznym kształtem i ewentualnej modyfikacji. Szczególnej analizy wymagają propozycje zmian legislacyjnych wypracowane przez przedstawicieli organizacji pozarządowych osób z niepełnosprawnościami, sformułowane w raportach w ramach zadań sfinansowanych ze środków publicznych.

Wyłączenie z grona osób mogących skorzystać z mieszkalnictwa wspomaganego i treningowego osób wymagających usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki

Zgodnie z ustawą w dalszym ciągu na wsparcie w formie mieszkania wspomaganego bądź treningowego mogą liczyć wyłącznie osoby pełnoletnie, które ze względu na trudną sytuację życiową, wiek, niepełnosprawność lub chorobę potrzebują wsparcia w codziennym funkcjonowaniu, o ile nie wymagają usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki. 

Taki katalog uprawnionych budzi wątpliwości biorąc pod uwagę kwestię równego traktowania osób ze względu na rodzaj ich niepełnosprawności. Wydaje się, że tego rodzaju zawężenie kręgu uprawnionych stoi w sprzeczności ze „Strategią na rzecz osób niepełnosprawnych na lata 2021-2030”. Zakłada ona bowiem, że docelowo typ mieszkania wspomaganego wspieranego powinien być kierowany przede wszystkim do osób wymagających intensywnego, całodobowego wsparcia. 

Nasuwa się również wątpliwość, w zakresie czyich kompetencji będzie   ocena, czy osoba zainteresowana wymaga już usług w zakresie świadczonym przez jednostkę całodobowej opieki, czy jeszcze nie.

Zasada zawierania umów z mieszkańcami mieszkań wspomaganych na czas określony i wyłączenie mieszkania wspomaganego jako formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych

Rozważenia wymaga przyjęcie formuły mieszkań wspomaganych jako docelowej formy zamieszkania, a co za tym idzie - jako formy zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych. „Strategia na rzecz osób z niepełnosprawnościami na lata 2021-2030” podkreśla, że w odróżnieniu od mieszkalnictwa treningowego (pobyt w mieszkaniu treningowym ma być z zasady czasowy) mieszkalnictwo wspomagane miało stanowić formę pobytu na czas nieokreślony i docelowy. 

Tymczasem ustawa stanowi wprost, że wsparcie świadczone w mieszkaniu treningowym lub wspomaganym nie stanowi zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób lub rodzin. Ponadto wprowadza zasadę, że umowy  są zawierane na czas określony. Co prawda wprowadza się możliwość przyznania mieszkania na czas nieokreślony, ale wyłącznie osobom, które mają orzeczenie o znacznym lub umiarkowanym stopniu niepełnosprawności, a także w szczególnie uzasadnionych przypadkach. 

Może to powodować u mieszkańców mieszkań wspomaganych poczucie niepewności, czy ta forma wsparcia będzie kontynuowania po upływie terminu wskazanego w umowie. Może to rodzić poczucia stabilności u mieszkańców, jak też postrzeganie mieszkań chronionych jako formy instytucjonalnej o charakterze przejściowym. 

A w przypadku części mieszkańców (podobnie jak w przypadku DPS-ów) tego typu mieszkanie stanowić będzie de facto ostateczne, długoterminowe miejsce zamieszkania osoby z niepełnosprawnością. Organizacje społeczne proponują przyjęcie mechanizmu stosowanego obecnie w przypadku mieszkań komunalnych. Oznacza to m.in. zawieranie co do zasady umów na czas nieoznaczony, czy możliwość mieszkania całych rodzin (nie tylko osób z niepełnosprawnością).

Nieuwzględnienie prawa do wyboru miejsca zamieszkania

Regulacja że mieszkanie treningowe lub wspomagane nie stanowi zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych ma również tę wadę, że stoi w sprzeczności ze standardem Konwencji. Stwierdza ona  bowiem, że władze publiczne zobowiązały się do zapewnienia, że osoby niepełnosprawne będą miały możliwość wyboru miejsca zamieszkania i podjęcia decyzji co do tego, gdzie i z kim będą mieszkać, na zasadzie równości z innymi osobami, a także, że nie będą zobowiązywane do mieszkania w szczególnych warunkach. 

Regulacje dotyczące mieszkań chronionych odnoszą się jedynie do limitu osób w nich zamieszkujących, nie wskazują jednak na możliwość wyboru z kim dana osoba chce mieszkać. Wybór taki jest zaś głównym elementem prawa do niezależnego życia i włączenia w społeczeństwo. Własny wybór nie ogranicza się zatem do wyboru miejsca zamieszkania, ale obejmuje wszystkie aspekty warunków życia danej osoby: rozkład dnia, codzienne czynności, a także sposób życia i styl życia w sferze prywatnej i publicznej, na co dzień oraz w dłuższej perspektywie czasu. 

Tymczasem, zgodnie z modelem w ustawie, mieszkania wspomagane i treningowe będą mieszkalnictwem o charakterze zbiorowym, a osoby z niepełnosprawnościami nie będą miały wpływu na to, z kim ostatecznie będą mieszkać. Mieszkanie chronione może mieć zatem z perspektywy mieszkańca charakter instytucjonalny - miejsca, w którym nie może samodzielnie decydować z kim i na jakich warunkach chce mieszkać.

Dualizm zasad prowadzenia mieszkań wspomaganych i treningowych przez samorządy i inne podmioty

W przypadku korzystania z mieszkania treningowego lub wspomaganego – prowadzonego przez podmioty inne niż gmina, powiat lub na ich zlecenie - nie stosuje się przepisów dotyczących m.in. przyznawania wsparcia w mieszkaniu treningowym i wspomaganym na czas określony, kontraktu mieszkaniowego, czy przepisu, zgodnie z którym wsparcie to nie stanowi zaspokojenia potrzeb mieszkaniowych osób i rodzin.

Efektem tej regulacji może być stworzenie podziału tych mieszkań na:

• „samorządowe", tworzone przez samorządy bądź na ich zlecenie, które nie spełniają standardów Konwencji a odnoszących się do powyższych kwestii, a zatem mniej atrakcyjnych dla osób z niepełnosprawnościami,
• „społeczne", prowadzone przez np. organizacje pozarządowe spełniające wspomniane standardy, a przez to atrakcyjniejszych dla osób z niepełnosprawnościami. 

W praktyce może to prowadzić do obciążenia podmiotów nie-samorządowych obowiązkiem organizacji tej formy wsparcia z uwagi na fakt, że będą mogły oferować mieszkania wspomagane i treningowe lepiej odpowiadające na potrzeby osób z niepełnosprawnościami niż samorządy.

Brak określenia sposobu finansowania

W ustawie nie wskazano zasad finansowania mieszkań wspomaganych i treningowych. A tylko zapewnienie stałego źródła finansowania zapewni rozwój tej formy wsparcia.

Wydaje się, że wskazane byłoby opracowanie mechanizmu, który stymulowałby samorządy do aktywności w zakresie tworzenia mieszkań wspomaganych i treningowych.

Systemowe uregulowanie usług sąsiedzkich

Wątpliwości budzi również systemowe uregulowanie usług sąsiedzkich, jako jednego z rodzajów usług opiekuńczych. Inicjatywa pomocy członkom lokalnej społeczności przez wolontariuszy mieszkających w najbliższym otoczeniu  jest godna pochwały,  jednak  idea ta już ze swej istoty powinna być regulowana zasadami współżycia społecznego i prawem zwyczajowym, niekoniecznie zaś - powszechnie obowiązującym. Mnogość inicjatyw, które miały miejsce choćby w trakcie pandemii COVID-19 czy też w szerszym zakresie - wobec seniorów czy też uchodźców z Ukrainy - pokazuje, że społeczeństwo dostrzega potrzebę świadczenia pomocy sąsiadom.

Należy jednak przeanalizować kwestie, które mogą być nieprzewidzianymi konsekwencjami takiego przepisu.
Pierwsza to zakres pomocy, jaką będzie świadczył sąsiad w stosunku do opiekuna zatrudnionego przez jednostkę pomocy społecznej. Zgodnie z ustawą usługi sąsiedzkie obejmują pomoc w zaspokajaniu podstawowych potrzeb życiowych, podstawową opiekę higieniczno-pielęgnacyjną, przez którą należy rozumieć formy wsparcia niewymagające specjalistycznej wiedzy i kompetencji, oraz, w miarę potrzeb i możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. Tymczasem, zgodnie z art. 50 ust. 3 ustawy o pomocy społecznej usługi opiekuńcze obejmują pomoc w zaspokajaniu codziennych potrzeb życiowych, opiekę higieniczną, zaleconą przez lekarza pielęgnację oraz, w miarę możliwości, zapewnienie kontaktów z otoczeniem. 

Gdy porównać projektowane usług sąsiedzkie z usługami opiekuńczymi, zauważalne jest, że zakresy świadczonego wsparcia w większości się pokrywają. O ile zatem przejęcie części obowiązków opiekunów przez sąsiadów jest procesem pożądanym, o tyle należy rozważyć, czy nie dojdzie de facto do umiejscowienia tych obowiązków wyłącznie w usługach sąsiedzkich. Należy bowiem podkreślić, że usługi sąsiedzkie jako takie winny być formą inicjatywy obywatelskiej wyłącznie wspierającą główną oś wsparcia, jaką w obecnym porządku prawnym stanowi pomoc społeczna, nie zaś zastępującą ją.

XI.7061.10.2022